地方政府为何默许非法用地？

法制网北京5月31日讯（记者郄建荣）地方政府主导、支持、默许下的非法扩张用地增多。国土资源部5月31日在通报2011年第1季度12336国土资源违法违规线索和信访受理情况时透露今年一季度，国土资源部接到的举报政府主导下的非法转让基本农田500亩以上、耕地1000亩以上的线索280个，其中17个已作为重大违法违规线索在查处。

非法用地已经成为激发社会矛盾和群体性事件的重要诱因。在维稳一票否决的状况下，地方政府为什么要主导、支持和默许非法扩张用地，难道这些地方官员真的是提着脑袋不想玩了？我们在指责地方政府的同时，更要弄清楚背后的深层次原因，这样才有利于问题的解决，一味的把板子打在地方政府身上，显然有失偏颇。

首先，以GDP考核地方官员的模式，催生了非法用地。虽然都认为以GDP作为考核地方经济发展的依据有值得商榷的地方，但是到目前为止，没有哪个部门能够拿出一套更为合理的考核模式，各地在社会经济发展中，GDP仍然是第一选择。为了追求GDP，在地方官员们看来，只要能够招来商，引来资，同时能够摆平土地使用者，非法用地相对于GDP和地方发展而言，就是次要问题了。

其次，土地审批制度与地方经济发展的不匹配。土地审批是一个很有意思的制度，又特别是地方在经济发展中不能依据自身来调控土地、综合利用土地，而是需要上一级主管部门来进行审批。上一级的审批制度，也很好玩。比如，某市依据该年度的发展规划，需要1000公顷的土地，你如果按照1000公顷上报，上级审批部门为了显示权力，最多可能就给你审批800公顷，不足的怎么办？只好逼得地方政府默许非法用地了。不过现在的地方政府也很聪明，你不是抓住审批权力充老大嘛，老子只需要1000公顷的土地，为了不受审批卡脖子，于是就编造项目，给你上报需要2000公顷，甚至更多的土地，看你怎么审批。最后就造成土地的滥用和荒废。

同时，近年来的土地指标，下一级政府根本没有与审批部门讨价还价的余地，地方政府不可能依据自身经济发展来调配土地使用量，审批部门先确定好土地使用数量，而那个数量相对于地方经济发展和城市建设而言，那就是杯水车薪。在土地供应量与地方经济发展不均衡的情况下，地方政府就打政策的擦边球，默许非法用地早已经是一个公开的潜规则。

其三，城市发展促使非法使用土地。不管大家承不承认，中国城市化进程的速度是惊人的，城市化发展按理说是优化土地一个最佳时期，但是土地管理和审批制度并没有跟上城市化的发展。比如大量农民进程后，农村大规模的土地荒废闲置，如何利用好这些闲置土地与城市化发展的矛盾，政府管理部门几乎在这方面还是一个盲区。一方面大规模农村土地闲置，一方面城市化进程缺少用地指标，发展与管理的滞后，注定就会产生非法的真空地带，它不仅仅体现在土地的非法使用上，也凸显在社会问题的方方面面。

其四，政绩形象工程挤压城市用地指标。我们先举一个例子，一个工厂需要100亩土地，而盖一个体育中心需要300亩土地，这个体育中心在地方几乎没有什么使用价值，但是体育中心是地方政府展示其政绩和形象的面子、一张名片，地方政府在土地指标的利用和平衡上就会倾向于建体育中心。这样的例子在中国比比皆是，政府及其职能部门的大楼，挤压了多少土地指标，那些地方官员们想必心中一定有个数吧。

其五，官商勾引侵占土地。国土资源部证实，今年3月份，对于乡（镇）政府或村委会借城乡建设用地增减挂钩试点、进行新农村建设等名义，非法占用集体土地搞房地产开发，部分提供给农民居住，部分对外销售的举报增多，约占当月受理非法转让土地线索的20%。而这些非法占有土地，直白一点就是典型的官商勾结的结果。

中国现在处于一个特殊发展事情，在土地利用与平衡上，国土管理部门在严格审批制度的同时，更要做好调研与分析，提高土地的综合利用水平。对于国土部门来说，非法用地越多，一是说明管理有漏洞，二是说明土地管理政策与社会经济发展脱节，那么，政策就必须要调整了，不要抱着一套旧制度来管理新问题，那样只会产生和积压更多的矛盾。

地方政府主导、支持和默许非法扩张用地，从政治角度来看，官员承担了很大的政治风险，为什么他们宁愿冒着风险也要非法扩张用地，我想绝不应该把板子都打在地方政府的屁股上，更应该从体制和管理制度层面进行反思。