重视“路径依赖”
 
■中国房地产报　章林晓　2011-12-12
 
    明年限购是否延续，保障房规模是否调整？最近，诸如此类的探讨骤然多了起来。各种方案在探讨时或可尽情设计，但在现实选择时，可能还得考虑“路径依赖”的制约问题。
   
    2011年楼市调控的最大特点，就是以行政措施为主要手段，强力推动楼市奔向全新的理想格局：保障的归保障，市场的归市场，保障房与商品房“分道而行”；其中商品房又以满足居住性需求为主体。

    调控取得了明显成效。11月份，全国100个城市住宅均价8832元/平方米，与10月相比下降0.28%，连续第三个月环比下降，且降幅有所扩大。11月10日，住建部宣布，截至10月底，保障房开工已超1000万套，实现了年初的目标。

    然而，无庸讳言，随着诸多调控措施由制度设计变为政策落实，原先隐藏的一些深层次矛盾也开始显现。譬如，保障房建设的大力推进，与遏制房价的过快上涨，这对矛盾在许多地方已日益尖锐。

    保障房建设的大力推进，需要地方资金的大量投入，而这需要以楼市的持续繁荣为前提。而遏制房价的过快上涨，需要逆转楼市的供求关系，这需要以牺牲楼市的火爆为前提。

    在土地财政框架下，大力推进保障房建设，与坚决遏制房价的过快上涨，两者目的相同但互为相反的前提，从理论上讲很难齐头并进。

    从各地实践看，今年保障房资金的筹集，在许多地方业已困难重重。有媒体曾报道，“水库用地估7318万抵押圈钱，吉林集安保障房融资出奇招。”有人将这视作笑话，这其实恰恰说明，为解决保障房资金，地方着实绞尽了脑汁。

    在土地财政背景下，对地方政府来说，土地就是资金，资金就是土地，土地与资金，不过是一个硬币的两面。政府划拨出了多少保障房用地，也就等于划拨出了多少资金，或者也可说相当于少收了多少土地出让金。

    据媒体统计，2011年1～11月，北京市共成交住宅类用地50宗，其中有保障房属性的为25宗，配建保障房面积160万平方米以上，这在一定程度上影响到土地出让金，再加受楼市调控影响，最终，北京1～11月份住宅用地出让金为372.6亿元，同比下降51.4%。

    当楼市严寒传导至土地市场，土地市场遇冷冻结土地财政时，以地方资金投入为主的保障房建设，难免不受波及。据媒体报道，最近北京、杭州、成都等城市都不同程度地放松了土地出让中关于保障房的配建条件，北京更是在11月的一幅宅地出让文件中首次取消了保障房配建要求。

    既要大力推进保障房建设，又要遏制房价过快上涨，“鱼”和“熊掌”要兼得，其前提之一是必须打破土地财政制约。有学者建议，应以房产税来取代土地财政，可惜这很不现实，诚如国家税务总局原副局长、中国注册税务师协会会长许善达接受媒体采访时所说，那更是荒唐可笑，土地收入几万亿啊，房产税收几万亿怎么得了？

    冰冻三尺，非一日之寒。土地财政的出现和兴起，有其历史的背景和存在的理由。任何制度的变迁，都有个“路径依赖”的问题。幻想断然叫停土地财政，或以房产税取代土地财政，这在当前既不现实，也很危险。

    相当一段时间以来，中国经济的高速发展，得益于以地方政府为主导的区域经济竞争，而地方政府主导的区域经济竞争，主要得力于土地财政的大显身手。土地财政虽然存在种种弊端，但也不能因此而否定其在投资拉动经济增长方面的核心作用。

    当前，全球经济形势更趋严峻，在外需回落和紧缩政策的双重打压下，汇丰11月份中国制造业采购经理人指数PMI滑至48，创出32个月来新低。如果再叠加以土地财政为主导的投资增长引擎的熄火，不光保障房建设资金将成“无源之水”，整个宏观经济也必将遭受重创。

    任何经济结构的调整，都需要在保持经济基本稳定的前提下，才可能得以进行。任何政策的执行，都得分清轻重缓急，立足当前才可能着眼长远。土地财政的破解，需要智慧也需要时间，当前有关调控政策可能还得更加关注宏观经济形势和“路径依赖”问题。