民主是“官为民主”还是“民为官主”？

中国人民大学法学院 何家弘

在当今世界，“民主”是一个非常时髦的语词。于是，真懂民主的人与不真懂民主的人，真爱民主的人与不真爱民主的人都会高喊“民主”的口号，甚至连某些君主制国家的君王也会颇为认真地搞起民主的实验。然而，在不同人的口中，“民主”的含义可能并不尽同。例如，西方人讲的“民主”是公民按照“多数决”的方式行使政治决定权，因此一定要有反对党和民众普选；而中国人讲的“民主”是人民当家作主，并不一定非有反对党和民众普选。另外，中国古代就有“民主”一词，其含义是“民之主宰者”，指帝王君主，《左传》中便有“赵孟将死矣，其语偷，不似民主”之说；但是在现代汉语中，“民主”的含义是以民为主，由民作主，人民是国家的主人。在本文中，笔者无意比较中西“民主”的差异，只想谈一谈汉语中这两种含义大相径庭的“民主”。

旧意“民主”的本质是“官为民主”，官员是民众的主人，民众是官员的奴仆；新意“民主”的本质是“民为官主”，人民是官员的主人，官员是人民的公仆。汉语实在是一种非常奇妙的语言，同一语词竟然可以有如此相反的含义。不过，这种差异并非仅存于语词，而且存于现实的社会生活之中。我相信当下中国官员讲的“民主”都是新意的，但是我恐怕在某些官员的潜意识中还存在着旧意的“民主”。换言之，口中说的是“民为官主”，但是思维习惯和行为习惯还是“官为民主”。新旧“民主”的差异，关键在于公共事务由谁说了算。有些官员会说，我的决定代表民意，我做主就是人民做主。问题可能并不那么简单。

最近，笔者在网上看到武汉市社会科学院向媒体通报其编撰《武汉经济社会发展报告(2008)》的情况。根据他们的问卷调查结果，武汉市民认为影响科学发展观的首要因素是官员腐败。在当下中国，官员腐败是非常严重的社会问题，而要解决这个问题，树立“民为官主”的民主观并建立相应的法律制度是非常重要的。

外国的成功经验告诉我们，反腐败的有效路径之一是要求政府官员申报并公开自己的财产。据说，瑞典人早在1766年就建立了官员公开私人财产的制度，允许公民审查。1883年，英国颁布了世界上第一部官员财产申报法律——《净化选举、防止腐败法》。1978年，美国在“水门事件”之后也通过法律建立了官员财产申报制度，开始是内部申报，后来改为公开申报，包括任职前申报、任职期间每年申报和离职后申报。20世纪80年代以来，法国、俄罗斯、墨西哥、尼日利亚、泰国、韩国、新加坡、越南等国家都相继确立了官员财产申报制度。

在中国，全国人大常委会曾经在1994年把《财产申报法》列入立法规划，但后来未能实现；中央办公厅和国务院办公厅在1995年发出通知，要求处级以上干部向本单位组织人事部门申报家庭财产，但后来也流于形式徒有虚名。为什么在中国建立和推行官员财产申报制度这么困难？笔者以为，阻力主要来自于“官意”——部分官员的心意。在这个问题上，“官意”和民意显然是有差异的。民众当然希望所有官员都向社会公开私人财产；但是有些官员肯定不愿意向民众公开自己和家人的财产。就情理而言，这也无可厚非。其实，假如我是官员，我也不愿意公开自己的家庭财产。假如当官就一定要公开申报家庭财产的话，那我很可能会选择不当官——前提是我确有当官的机会。

在这个问题上，我们又看到了新旧“民主”的差异，关键还是谁说了算。如果是“官为民主”，官员说了算，那么这项制度就很难建立，而且官员们很容易找出各种各样的冠冕堂皇的理由来延缓乃至反对这项制度的建立。如果是“民为官主”，民众说了算，那么这项制度就不难建立。道理也很简单：主人让仆人管理公共财产，因此要仆人公开申报自己的财产。诚然，就一般社会成员来说，个人收入和财产属于隐私，但是对于掌握公权力而且可以支配公共财产的政府官员来说，这就不完全是个人隐私了，或者说，这就是政府官员不得不放弃的部分隐私权，因为公众对此有着正当合理的知情权。常言道，阳光是最好的防腐剂。在防止官员腐败的问题上，公众的有效知情和监督就是“阳光”。能否允许这“阳光”照进官员的生存空间，也是对“民主”的检验。