如何破解“部门利益法律化”

汪庆华

2008-07-31

南方周末

全国人大常委会委员长吴邦国在最近一次讲话中强调：“不能在国家法律体系之下或以外，再搞自己部门或专门委员会的 ‘法律体系’。”学者们通常把这一弊端概括成：“公共利益部门化，部门利益法律化。”

要改变这一状况，立法的民主化极其重要。民众参与是破除“部门利益法律化”的基础。实现法律统一的前提就是要确保立法的民主化，让立法能够真正回应民意。

要实现法律统一的另一关键，在于激活我国的宪法实施制度。

只有宪法的权威性得到尊重，法律统一的诉求方能实现。如果说人权保护是人类社会的共同价值，那么，法律统一就是国家利益的客观需要，它们共同构成了宪法实施的无可辩驳的理由。而“合宪性控制”就是一种最有成效的宪法实施机制，其功能在于防止下位法凌越上位法、维持机构之间权力划定和保障人权。

“合宪性控制”最常用的方法就是进行违宪审查。到2001年，全球范围内，在宪法中规定由法院或者专门机构来进行违宪审查的国家就有七十多个。

在我国，2000年通过的立法法，也终于初步建立了一套合宪性控制的程序。据此，国家机构可以提起违宪审查的要求，而公民个人可以提出违宪审查的建议。

在2003年孙志刚事件之后，全国人大的合宪性控制制度有所加强。一是设立了法规审查备案办公室。这一机构的设立预示着公民的审查建议受到认真对待将成为可能。二是强化程序，2005年12月修改了《法规备案审查工作程序》，为激活中国的宪法实施机制进行了充分的准备。

但法律统一仍长途漫漫。究其原因，有如下几个方面：

首先，审查备案的程序欠缺公开性。比如说，没有规定“有公民的审查建议，就必须有相应答复”。实际上，大量公民提起的审查建议，有如泥牛入海，不是碰到天花板就是踢到厚墙壁。现有法律规定，一旦机构或者公民提起违宪审查，专门委员会在审议之后，无论该被提起的法规合宪与否，都要提出书面审查意见。正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。专门委员会的书面审查意见应该公之于众。这些意见不仅是我国宪政成长的基础，而且也会对未来的立法产生约束。

其次，审查备案的机制偏重协调性。典型的例子是北大三博士上书建议全国人大常委会废除《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》一事。国务院自行对该条例予以废止。任何国家的政治顺畅运作都需要不同机构之间的协调，不过一旦以协调作为宪法实施的指导性原则，就会产生和法治不相兼容的后果。沟通协商肯定不是一种最佳的实现法律统一的方式，它很容易变成法规制定机关和专门委员会之间的讨价还价，实质上导致对违宪行为的纵容。这恰恰是我们在宪法实施的过程中所要避免的。

更为重要的是，备案审查工作本身被分割成两个系统，一是全国人大常委会对法规的备案审查，一是国务院对规章和部分法规的备案审查。

当务之急，莫过于在肯定目前的二元制备案审查制度的前提下，依据宪法和法律规定，确保公民宪法诉愿的落实。全国人大及其常委会不仅要受理公民对行政法规和地方性法规提出的违宪审查建议，也要受理公民对行政规章和地方性规章提出的违宪审查建议，同时应书面告知审查结果。

另一方面，应把分散于全国人大各专门委员会的违宪审议权集中起来，由一个专门负责合宪性控制的委员会来行使，这样吴邦国委员长所批评的“专门委员会的‘法律体系’”才不会有存在的空间。

（作者为中国政法大学法学院副教授）