政府征地程序严重违法村民抗议惨遭司法打击

海口市或许是下一个孟连瓮安

郭恒忠

    记者手中的材料名称为《郑长生陈中雄等六人涉嫌聚众扰乱社会秩序案申诉书》，申诉人是海南省海口市美兰区新埠岛新埠、新东两大社区5500余名岛民的代表，2438个人名上面按着鲜红的手印。

    他们反映，1992年11月12日，他们祖祖辈辈赖以生存的土地被海口市政府的“海口市新埠岛开发建设总公司”（下称“新埠开发总公司”）征用，在协议补偿款项至今均未到位的情况下，海口市政府又将土地转让给另一家商业公司——“海南优联投资发展有限公司”（下称“优联公司”）开发。期间，村民多次经过正常信访渠道反映情况未果，自发组织维权被司法机关认为是聚众扰乱社会秩序，海口市和美兰区两级人大代表、新埠社区居委会主任郑长生等人被捕。他们要求，海口市政府停止侵害新埠岛岛民的合法权益，释放无罪的郑长生等人。落款时间是：2008年2月25日。

    9月18日上午8点30分，郑长生等人涉嫌聚众扰乱社会秩序一案在海口市美兰区法院开庭。法院大门之外，先后大约有两千多名新埠岛岛民聚集，举着攥紧的拳头，大喊“冤枉”抗议。法院大门之内，有近20名武警，还有一些防暴警察，法院的法警，严阵以待，如临大敌。在这里，记者见到了以前黑白电影里才有的那些镜头。

    新埠岛事件的来龙去脉

    姑且，记者把所见所闻称之为“新埠岛事件”。这一事件还须从头说起。

    1992年11月12日，开发公司与新埠岛镇新东管区农业经济社（下称“新东农业社”）签订《征地协议》。协议规定，开发建设公司征地1200亩（80公顷），每亩按3.5万元予以补偿。直到今天，新东农业社的实际补偿仅占约定的10％，而且本来是农田的大量土地被长期抛荒。

2005年，优联公司通过海口市政府招商引资，注资重组新埠岛开发总公司（下称“新埠开发公司”），承接新埠开发总公司的开发项目和债权债务，负责对新埠岛进行整体规划开发。据称，该项目为海南省、海口市两级政府重点开发项目。优联公司为天津某公司在海南成立的新公司，专事新埠岛被征土地的商业开发项目。

    2005年8月4日，新埠开发公司与新埠镇农业经济社（下称“经济社”）签订《征地遗留问题处理补充协议》（下称“补充协议”）。补充协议约定：双方确认实际征地面积为754.946亩，自愿在1992年征地协议的基础上解决有关遗留问题。8月9日，经济社签字的代表称：当天深夜12点半，他们被叫到现场，是在上级有关领导现场监督下签的字，并非出自他们自愿。他们以未经岛民授权为由，向新埠开发公司、美兰区政府发文，不承认补充协议的效力。

    在此需要说明的是，2005年新埠岛每亩土地的价格已经上涨到了几十万元，甚至上百万元。而这个补充协议的最大“亮点”，就是每亩土地的价格仍然是3.5万元。

    岛民想开发，政府要开发，关键是找到双方利益的契合点。为了协助政府有关新埠岛搬迁安置开发工作，2006年3月8日，新埠、新东两社区居委会向美兰区委、区政府报告，请求成立“新埠岛岛民搬迁安置开发筹备处”（下称“筹备处”）。3月10日，美兰区政府批复（美府办函<2006>1号）称，筹备处是个新生事物，要从局部开始，征求群众意见，寻找可行性办法，尽快促成新埠岛的旧城改造实施主体组织选择和组建工作。筹备处组长为新埠社区居委会主任郑长生。

    11月6日，新埠、新东两社区居委会与广东鹰君投资控股有限公司（下称“鹰君公司”）签订《联合开发部分新埠岛总协议》（下称“联合协议”）。11月13日，新埠、新东两社区居委会出台两区《失地岛民生存发展策划方案》。12月28日，筹备处发布告示，本着“从根本上保护农民合法权益”和“解决被征地农民就业及社会保障”精神，向岛民发布他们拟定的补偿安置条件并征求大家的意见。

    2007年8月16日，海口市美兰区政府区长办公会议纪要（第36期）中显示，在协调研究新埠岛村庄改造工作会议上，优联公司赫然在列。新埠街道也是会议成员之一，居委会主任郑长生也名列其中。

    在与岛民协议未达成一致、土地补偿尚未完成的情况下，新埠开发公司强行开工。新埠、新东两社区群众多次阻拦，海口市政府以“聚众扰乱社会秩序”的理由，出动大批警力，从2007年12月16日开始，抓捕郑长生等7人，并将他们游街示众。

    海口政府征用农田无视法律

    新埠岛事件中不能回避的问题是征地遗留问题。

1992年，新埠开发总公司没有依法取得新埠岛土地的使用权。2005年重新组建后的新埠开发公司，同样也没有依法取得新埠岛土地的使用权。

    依照我国土地管理法及其实施条例的规定，农用地转用，必须符合规划，必须提交用地申请并获得批准。征用土地实行国务院和省级人民政府两级审批，征用基本农田、或者征用基本农田以外的耕地超过35公顷、或者征用其他土地70公顷以上的，须报国务院批准。

    新埠开发总公司征用的1200亩土地，岛民认为这是他们长期耕种的土地，从数字上看，显然已经超出了法律规定的35公顷的上限；即使属于其他土地，也超出了法律规定的70公顷的上限。该项征地未报国务院批准。即是说，新埠开发总公司没有依法取得新埠岛土地的使用权。

2005，新埠开发公司确认实际征地面积为754.946亩。但这些征地仍是新埠开发总公司的违法征地，所谓的“承接新埠开发总公司的开发项目”也是无本之木、无源之水。新埠开发公司未履行有关征地手续，也没有依法取得新埠岛土地的使用权。

    法律规定，占用农村集体土地，必须给予合理补偿安置；征用土地的各项补偿，应在征地补偿安置方案批准之日起3个月内，由用地单位全额支付。用地单位未按期全额支付到位的，政府不发放建设用地批准书，农村集体经济组织和农民有权拒绝建设单位动工用地。国土资源局根据批准的供地方案，在征地的补偿、安置补助完成后，向用地单位发出批准用地文件和《建设用地批准书》，被征地单位应在规定的期限内交出土地；被征用单位交出土地后，该土地即成为国有土地，由国土资源局与土地使用者签订国有土地有偿使用合同，用地单位按约定缴纳出让费用。但商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，则必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。用地单位只有中标，才可获得该国有土地的使用权。签订出让合同并按约定缴纳费用后，用地单位才真正获得该土地的使用权，用地单位即可办理建设项目的相关审批手续予以施工建设。其中，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，如超过连续2年未使用的，经原批准机关批准，县级以上政府下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书，即无偿收回土地使用权，并交由原农村集体经济组织恢复耕种。

    从以上法律规定来看，新埠岛事件涉及的该宗土地征用存在诸多问题，如超越审批权限、违反法定程序、未对被征用方给予合理的补偿和安置、用地单位长期闲置导致土地出让无效，等等。但是，法律的规定在此没有“妨碍”到海口市政府的权力，他们为新埠开发公司开了一路的绿灯。据称，该公司取得了开发建设的一切手续。但是，从以上事实和法律规定来看，所谓的新埠岛被征土地仍为新埠岛岛民集体所有。一方要开发，一方要维权，由此形成被征用方与政府、与用地单位之间的长期纠纷。

    为解决这一纠纷，多年来，政府、开发建设单位和被征地方三方一直在寻求解决的方法。新埠、新东两社区居委会的筹备处，作为“新生事物”，也参与到了其中。可是，在新埠开发公司强行施工遭到岛民维权阻拦之后，这一“新生事物”被检察机关认定为“为了谋取个人利益”。郑长生等人被逮捕。

    有法律专家认为，身为新埠社区居民委员会主任、区市两级人大代表、新埠岛岛民搬迁安置开发筹备小组组长的郑长生基于其法定职责，参与纠纷的调处、筹划搬迁安置开发、联系新的合作方等工作，均是为了广大社区成员谋利，而非谋取个人利益。

    我国著名刑法学学者和专家高铭暄（中国刑法学会原会长）、周道鸾（国家法官学院教授、原最高法院研究室主任）、赵秉志（中国刑法学会会长）、陈兴良（中国刑法学会副会长）和卢建平（北师大刑法研究院常务副院长）在其出具的《法律意见书》中认为，岛民是依法维权，郑长生是无罪的。 

    滥用警力成为海口解决涉农问题之道

    还是在海口市美兰区，灵山镇东营村村民也有同样的遭遇。

    1996年，这个仅有600多人的村子，农民承包的1000多亩沙质耕地和600多亩水田被政府部门以“为了公共利益”强行征用。同时被征用的还有其他村的沙质耕地，总共有将近5600亩。上世纪八十年代，农民响应政府“退耕还林”的号召，东营村村民也承包了1000多亩沙质耕地种树。从2004年11月到2006年4月，灵山镇政府在未通知农民的情况下，将1300多亩防护林全部砍伐。2005年8月19日，海南省的《商旅报》以《900多亩海防林被砍》为题，对此恶劣毁林事件予以曝光。2005年2006年，灵山镇政府在没有任何征地手续的情况下，又强行填平该村的200多亩正在生长着庄稼的良田。

    至今，农民的土地补偿没有到位，大部分村民生活极其困难。以“为了公共利益”为借口被强占的耕地、林地和良田，已由鲁能公司进行商业房地产开发，一幢幢别墅拔地而起。村民多次上访没有结果。

    2005年8月25日，海口市出动300多名警察进入上访村庄，逮捕为农民代写三份信访材料陈绩彰、陈环彰，抓捕质疑警察行为的群众2人，通缉所谓的在逃犯3人。打伤数名村民，其中有妇女的被打得头破血流，村民陈钟发被打得腰椎骨折。期间，警察向村民发射催泪弹数枚。第二天，1000多名群众到海南省政府门前请愿。

    2007年9月30日，海口市国土环境资源局以复函的形式（市土环资美兰字<2007>19号），就灵山镇违法征地情况予以答复。复函认为，村集体土地征用程序合法、补偿到位，鲁能公司项目用地合法，实施过程不存在违法行为，等等。村民代表认为，复函是在“胡说”，意在“欺骗上级”。

    2006年，陈绩彰、陈环彰被以聚众扰乱社会秩序罪判刑。一审判决后，陈绩彰、陈环彰没有上诉。他们认为，自己本来就是无罪，所谓的罪名是政府强加给的，只要自己和村民认为无罪就是无罪，上诉不上诉无所谓。在此，法律的权威和尊严在他们面前丧失殆尽。至今，被通缉的陈钟禄等3人仍然在逃，有家不能回。

    与新埠、新东社区同在新埠岛的三联村，也发生了农民维权的流血事件。

    海口市美兰区新埠岛的三联村，即是外坪村、亮肚村和亮脚村，有3000多名村民，祖祖辈辈在此生活，依靠村北岸的7000多亩水域、滩涂土地捕养鱼为生也有300多年的历史了。他们的这些水域、滩涂土地也被新埠开发总公司征用，但有关补偿安置问题没有与村民达成协议，所谓的补偿也没到位。

    2008年5月26日上午8时许，美兰区政府由一位何姓副区长带队，与该区政法委的正副书记、区政府调研员蔡金荣等人一起，带领400余名警察开进三联村，指挥新埠开发公司的工程车辆强行作业。9时30分，上千名村民闻讯陆续赶来，在路面上静坐，阻拦施工。11时，蔡金荣下令警察强行驱赶村民，打伤多名村民。其中，90岁的周五娘伤势最重，被3名警察拉伤双手，右脚面被一警察踩伤，缝合6针。还有4位村民被打伤住院，其中75岁的老大爷周炳陈当场被踢晕，昏迷时间达两小时之久。

     “5·26”流血事件发生的当天下午4时30分，约有两千多名群众到海南省人大上访，轰动省会城市海口。

    海口涉农问题严重难谈和谐社会

    在土地权属存在严重争议、居民的补偿安置均未有合理安排、寻求信访渠道未果的情况下，用地单位或市政建设部门强行入场施工，无疑是侵权行为，而且因为其侵害的是当地居民赖以生存发展的根本----土地，理所当然地会引发当地居民的强烈抵制和反对。

    针对当地居民的阻拦、抵制等为维护自身合法权益而被迫采取的自救行为，海口市有关方面不是法律的角度出发，从社会稳定和建设和谐社会的大局出发，拿出切实可行且公平合理的办法，从根本上解决问题，而是与利益集团沆瀣一气，滥用公共权力甚至是警力，充当起了利益集团不法行为的保护伞和牟取不法利益的打手。

    从鲁能公司到优联公司，人们不仅看到了这些公司身后的背景，而且看到了海口地方政府某些人，为这些利益集团充分卖力的违法表现。据知情人讲，之所以海口市的主要领导这么卖力，也有自身小圈子的巨大利益。众所周知，招商引资不仅成为地方政府发展经济的主要手段，而且也被一些人利用招商套取优惠政策，成为那些能引资的所谓的能人合法且快捷的发财致富之路。只要能引到资，他们无所不用其能，根本无视人民群众的基本利益。

    有知情人透露，像郑长生与鹰君公司签订的联合协议，尽管在维护岛民利益上有所保障，但是犯了一些人的忌讳，坏了一些人的好事，被“收拾”就成了顺理成章的事情。更何况，生性鲁莽的郑长生还有在公开场合辱骂海口市主要领导的言辞，被“收拾”也是迟早的事情。在开庭中，公诉机关也提及这个辱骂的细节。

    土地，是农民安身立命的根本。就海口市郊区的农村开发而言，政府应高度关注民生，严格依法行政，切实做到执政为民；建设单位应切实完备土地征用和施工建设的合法手续，认真妥善地做好当地居民的补偿安置工作，解决他们将来的生活和生存问题。如果这个核心问题不解决，如果不从建设社会主义和谐社会的大局出发，动辄滥用公共权力特别是警力，通过刑事的手段解决涉农问题，可以断言，不仅类似郑长生、陈绩彰、陈环彰的案件还将发生，或许将使尖锐的社会矛盾更加激化，贻害无穷，还将引发更大的危及社会稳定的事件。

    海口市有从事司法实际工作的人员也表示了这方面的担心。他们同时透露，在海口，此类案件早已由“上面”内定，开庭在某种程度上也只是走个法律程序而已。以前，政府部门处理涉农问题就是采用这种手段，而遗留问题没有解决，造成了民怨沸腾，社会矛盾仍很尖锐，有一触即发之势。

    在这儿，记者看到了云南孟连事件、贵州瓮安事件等事件的影子。那些事件的教训太深刻了，以至于党和政府付出了巨大且惨重的代价，我们不得不引以为戒。