―――从政府=企业两角模式到政府=企业=市民社会（NPO）三角模式

 

市民社会主体的成熟：非营利部门的崛起与结社革命

1990年代以来，市民社会及市民社会的主体代表---NPO\NGO及其活动在全球范围兴起。欧美发达国家、亚非拉发展中国家以及苏联为首的社会主义阵营都卷入一场全球性结社革命之中。非营利组织的数量和类型多的令人难以置信，甚至到了人人动手的程度。虽然各个地域和领域的问题侧重点和起源不同。以人类公共服务领域为目标，填补由国家或市场的不足所带来的空白成为普遍特征。

美国约翰．霍普金斯大学政策研究所所长莱斯特．萨拉蒙从其规模和范围角度将之形容为全球性结社革命。对于其意义，他表述道“历史将证明，这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期世界的重要性。”“其结果是，出现了一种全球性的第三部门即数量众多的自我管理的私人组织，它们不是致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公共目标。这些团体的激增可能永久地改变了国家和公民的关系，它们的影响已经远远地超过了它们所提供的物质服务” “由此产生了一种席卷全球的变革浪潮，它非常接近于亨廷顿的“第三波”民主政治革命，但又超越了后者。这一变革浪潮既影响着民主政权又影响着权威政权，既影响发达国家又影响发展中国家。”（“非营利部门的崛起” 自【全球化与公民社会】 广西师范大学出版社 2003年4月）

对第三部门的普及和超常增长，萨拉蒙分析来自三个不同的压力。一是最基本的力量来自普通民众的力量，他们决心将决定权掌握在自己手中并组织起来以改善自己的状况或寻求基本权利。这一因素在苏联和东欧最明显地发生着作用。这是以自发的基层活动的形式来自下面的压力。二是通过各种公私机构的活动来自外部的压力，来自于教会、西方民间志愿性组织和官方援助机构。三是来自官方的政府政策领域的自上的压力。

事实上，市民社会中非组织化的市民仍然处于松散的无自觉的状态中。这样的市民社会实际上是处于冬眠状态，处于被现在体制融合的状态。该状态还不能称之为市民社会的存在。只有市民社会的权利主体和参与者=NPO、NGO的觉醒和兴起，市民社会才能成为获得自我意识的主体。

关于NPO本作者将另文单独表述。

 

市民社会的使命和根源之应对福利国家的危机

现代福利国家是在20世纪在先进国家一点点形成的，尤其是在二战以后急速发展和铺开。其中英国被称之为“福利国家的母国”。福利国家在英国来自于市民志愿者活动。英国战后劳动党政权首先导入了国民医疗制度和国民年金制度（退休保险制度）。之后进而开发了旨在实现完全雇佣的政策目标，由此福利国家的中心课题变为失业问题和创造雇佣机会问题。福利国家实际上是在公共性问题领域，固定了一种通过国家权力自上的一种解决方式，直接后果就是对人们的生活形成政府权力的直接影响力。那么就直接强化了政府的权力，使政府庞大化，公共领域也成为政府私有之物。（参考【公共哲学与日本的市民社会角色】 长坂寿久 ）

而在20世纪最后十年，福利国家开始面临危机。首先就是来自于政府财政赤字的压力。同时福利政策被认为是排挤了私人投资。对政府的能力的怀疑也使人们产生了政府任务过大超过了政府能力的见解。另外政府服务的扩张超过了公众支付相应款项的意愿。最重要的是，福利国家对个人抵御风险的保护，被认为是违背了维持市场的合理效率的范畴，窒息了首创精神，解除了个人责任。实际上是在维持效率和实施保护间失去了平衡。福利国家的危机使得进入1980年代以后，关于福利问题的解决又进入了相反的方向。即根据新古典派经济学的主张，失业问题又重新委托于（民间）市场来解决，经济的效率性又被置于优先位置上。新古典派经济学倡导的小政府论走向了福利民营化（市场化）的道路。这样实际上公共领域又被市场即企业所占据。而这时的市场又是一个失掉了道德哲学为基础的市场伦理内涵的弱肉强食的市场，经济全球化则加剧了这一现象。市场的失败以及公共性福利的市场化实际上又给市民社会的活跃提供了素材。即针对公共性被企业所占有，促成市民社会通过结成NPO/NGO的网络来夺取公共性。这在1990年代以后成为潮流，21世纪以后更进一步明确化。

 

市民社会的使命和根源之构造民主主义的经济社会体系

20世纪的绝对理念是民主主义，而社会经济体系则体现为追求民主主义制度的一种体系。在这里，市民社会与民主主义是共生的概念。即所谓民主主义是市民积极参与社会的成立，并以此作为民主主义的支撑。托克维尔在他的【美国的民主主义】一书中指出“国家占据着不能结社的地方”“只有处于个人和国家的结社才能抑制国家的庞大化和守护个人自由”。

一方面世界各国不断追求着民主主义理念，但另一方面，即使到了20世纪末，民主主义制度仍然存在着局限和失败之处。

首先单纯从民主主义制度的运行来看，即使引入了民主制度也未必真的能发挥机能。自由投票制度未必能做到做出最好的选择。民主制度选出的人也未必是正确的。因此即使实施民主制度的背景下，在日常政治中也会充斥贪污、特权、私利、派系。

民主主义制度奉行的是多数决定原则。那么少数派就必然被舍弃。而多数派往往追求更进一步的全体一致，有可能走向另一个极端---全体主义。20世纪上半期的民主主义的回潮恰恰是起源于此（新的以群众为基础的，更加残酷的和更加普遍的新型极权主义政体-----法西斯主义政体）。同时，民主主义虽然尊重价值观的多样性，但是一旦多数表决以后，采纳的仅仅是多数派总体，而多数派中的细分化的动机和出发点就不再被重视，各个思想实际上客观地被埋没于多数的表象之后。另外，代议民主制是通过选举把权力整体委托给执政者，而并非是个别委托。

更重要的是，当选的精英在决策中实际上是把议案制作权委托给官僚，而官僚则把输入的目标则定位于企业部门。实际结果是对具体议案真正能反应意见的仅仅局限于企业。而市民的输入仅仅体现于数年一次的选举，这种意思表达是间接的而且是非具体的。那么民主主义就体现为政府部门与企业部门决定具体施政议案，而后通过议会通过来使之具有民主主义形式。市民则是被隔绝之外的。20世纪民主主义制度是在国家=市场（政府=企业）的双角式经济社会体系模式下运行的。

从历史角度上看，民主主义在近代史上也经历了失败。20世纪20、30年代经历了向传统的威权统治和新型极权主义政体的回潮（亨廷顿 【第三波】）。政府=企业的双角模式下由经济争霸导致战争的20世纪。二战后，民主主义迎来了崭新的时代，然而到了80年代后，由全球化的加速而使得双角模式的缺陷进一步明确暴露出来而致民主主义制度再次面临因民主主义赤字积累的困境。

新的全球化形势下的问题在于，企业部门在与政府部门结合的同时，宛如吞食了政府部门一样，企业部门超越了政府部门，单独急剧推进了经济全球化。其结果是，进一步成为弱肉强食的世界，强国和强企业越来越强，弱者和弱国越来越弱，世界差距扩大。而其弱国的教育、医疗、水电等社会服务进一步恶化，地球环境问题加深。

民主主义制度虽然有着自身的局限，仍然没有可以代替民主主义制度的体制，民主主义制度仍然是最好的体制。可行的办法是考虑如何使民主主义制度进一步发挥机能，通过导入其他的辅助系统使之完善。民主主义制度是以市民参与为基础的大众/市民的自发性框架，同时执行着自上的权力行使框架，其中企业在自上的权力框架中加速地增加着影响力。修正它的途径是，一方面增加来自下面（市民）的自主性，对政府进行确认，同时另一方面构造如同企业部门那样能够发挥对政府部门影响力的框架，即从“政府=企业”两角模式变为“政府=企业=NPO”三角模式。换句话来说，即构筑以政府=企业=NPO的对等关系为基石，通过三者的对话达成一致来进行运营的经济社会体系。

 

市民社会的使命和根源之从统治到治理

随着全球化时代的到来，人类政治生活正在发生重大的变革，其中最引人注目的变化之一是人类政治过程的重心从统治向治理转变。在学术和政治动向上体现为：20世纪90年代以来，治理一词在西方学术界盛行起来；同时在政界，以克林顿、布莱尔、施罗德、若斯潘等人为代表的第三条道路或新中派明确把“少一些统治，多一些治理”当做其新的政治目标。施罗德将新治理作为其推行新政治的一个主导概念。其背后的含义是：国家现在已经不可能通过自己的行动解决所有问题了，要从新的角度出发推行新治理。新治理的核心是公民社会。国家的行动能力受到限制是施罗德提出新治理的背景和前提。

（关于治理本作者也处于学习之中，在这里仅将学界的研究提示给大家。关于治理引用“全球治理引论” 俞可平 【全球化与公民社会】 广西师范大学出版社 2003年4月）关于治理的界定，全球治理理论的创始人之一的詹姆斯．罗西瑙在其代表作“没有政府统治的治理”“21世纪的治理”中对统治和治理进行了区分。他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽然未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理是指一种由共同的目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。与统治相比，治理的内涵更丰富，既包括政府机制，同时也包括非正式的，非政府机制。

格里．斯托克对治理理论进行了总结，他将各国学界的主张归纳时指出，各国主张包括：*治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。政府不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。*现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样国家与社会间、公共部门与私人部门间的界限和责任日益变得模糊。*在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源，谈判共同的目标。*治理意味着参与者最终形成一个自主的网络。

全球治理委员会的定义为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。

治理与统治不同，治理也需要权威，但是这个权威并不一定是政府，而统治的权威必定是政府。统治的主体是公共机关，但治理的主体可以是私人机关，也可以是私人和公共机关的合作，是国家和公民社会的合作，政府和非政府的合作。治理和统治的权力运行方向也不同，统治的权力运行是自上而下的，而治理则是上下互动的管理过程。治理是通过合作、协作、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式来实施对公共事务的管理。治理的实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。统治的权威来自于政府的法制命令，治理的权威来自于公民的认同和共识。

西方学界和政治界之所以提倡以治理代替统治，是因为他们看到社会资源配置中市场和国家的双重失效。国家和市场同样都达到不了对资源的最佳配置，最终不能促进和保障公民的政治和经济利益。故希望能通过治理机制应付市场和国家的失败。

同时因为治理不具有国家的强制力来实施资源配置，也不具有市场自发地完成资源配置的机制，故而治理必须建立于与国家和市场的机制运行的基础之上，通过市民社会与国家、市场的协调与合作的关系来纠正国家与市场的失败。治理实际上是政府、市场和公民社会对公共生活的合作管理，是政治国家、市场和市民社会的一种新颖的关系。可以说治理本身提出了对经济社会模式的要求和对市民社会的使命范畴的规定。

 

市民社会的使命和根源之民主化和市场化浪潮

20世纪80年代出现了两个影响世界的加速的潮流，一个是民主化，一个是市场化。关于民主化，亨廷顿把它描述为民主化的第三波。第三波起始于1974年的南欧，到70年代末开始波及亚洲和拉美，到了80年代末更是开始吞没了社会主义国家，并于1990年代初达到高潮，并持续至今。关于市场化，则起源于新自由主义的兴起。新自由主义反对国家干预，主张市场优先和私有化。成为西方政治社会思潮的主流。实践代表人物为70年代末和80年代初的里根和撒切尔夫人。解除政府管制，压缩公共部门的规模，国有企业私有化，经济贸易自由化，权力下放或分散化，政府职能的转变，成为市场化导向的经济和行政改革运动的主要内容。市场化改革的浪潮80年代席卷全世界，并向非西方扩散。而市场化和民主化潮流的急速奔进都同时得益于80年代末开始的冷战的结束。冷战结束将两者急速扩展到发展中国家和社会主义国家。

关于发达国家的新自由主义的实施，前面讲过了20世纪最后十年间的命运。实际上在全球化、市场化的浪潮中的分化的加剧，显示了市场主义的失败之像。这直接促成了市民社会部门的成长的结果。

在世界的另一端，首先是发展中国家，开发主义和开发体制面临困境。本人以前的文章做过专门论述。在发展中国家起源于60年代的开发主义和开发体制，开发的单位和目标不是个人/家族、企业、地域社会，而是最终为国家或民族。从而，重视的不是个人的自由或幸福而是国家的威信的提高；不是种族间或阶层间的所得的分配/再分配，而是国家的经济力量和竞争力的扩大强化。政府不单是为了补充市场的失败或市场的不完全性而发挥补充性机能，而是作为国家或民族的目标的实施主体而被赋予更积极的位置。这是在实施追赶型工业化的国家里，政府功能所具有的普遍状态。发展中国家的开发主义的普及和持续，与经济成长主义的渗透和稳固有着密切的关联。其非经济目标（如民族统一、国家或民族的威信的扩大）与经济成长这样的经济目标紧密结合。它是一种集权式的开发方式，与开发主义伴随的政治体制体现为权威主义政权。

可以看出，开发主义和开发体制的最大优势和最大的问题点都在于它是自上而下的国家开发形式。开发的主角和担当者是国家和政府，以及当时国际环境下的国外援助。发展中地域自身社会没有觉醒，市场功能不全备，无法依靠自身力量来实现内生性的延伸和增长。动力和主角以及开发的目标都是国家，而不是自然发展状态下理应担当动力、主角、和目标的社会。是国家对社会的开发，而不是社会的内生的发展。

而在80年代以后对开发主义和开发体制的最主要挑战也正根源于这种先天的不足。对开发主义和开发体制挑战或者异议来自几个方向：一是以市场主义为基石的全球化力学代替冷战力学，使得原有的集权式、计划式的开发方式面临困境，市场主义冲击着忽视市场机制和城市中间层的开发主义和开发体制。市场主义和全球化成为发展的新的机制和动力。二是新的开发主体的成长。开发体制下成长主义实施的结果恰恰使得城市中间层兴起，城市中间层的兴起和市场主义的勃兴所带来的市民社会的成长，直接产生了与国家相对抗的新角色。即产生了作为外发型开发主体的国家与作为内生型发展主体的市民社会之间的角色竞争与替代。三是对与开发主义不可分割的权威主义政治体制的批判。以此为契机，亚洲各地出现了民主化运动。

另一个动向是从发展观角度上对开发主义的批判。对过剩的开发和成长至上主义的批判，出现了以人为中心的开发、参与型的发展、可持续性发展、社会开发等“另一种开发”运动，以及以此为依据的“后发展论”。（本文在其他部分还要涉及）

社会主义国家的民主化市场化运动主要在冷战结束后快速展开。1989年的柏林墙的倒塌标志着民主主义制度开始向后共产主义国家扩散。这时的社会主义国家面临的挑战其实与发展中国家是同样的问题。当然侧重点略有不同。但本质上是一致的。同样是民主化和市场化的课题，以及对发展观认识的问题。前面关于非营利组织，表述过NPO的最基本的力量来自普通民众的力量，他们决心将决定权掌握在自己手中并组织起来以改善自己的状况或寻求基本权利。这一因素在苏联和东欧最明显地发生着作用。这是以自发的基层活动的形式来表达的来自下面的压力。莱斯特．萨拉蒙表述道“长期以来，在有些社会主义的承诺受到人们怀疑的时候，人们便去寻找新的方式来满足自己先前没有得到的满足的社会和经济需要。这种探索有助于市场导向的公司制企业的建立，同时也刺激着由一系列非政府组织在日益失去信誉的国家范围之外提供各种服务和自我表达的工具等广泛的实验”。 （“非营利部门的崛起” 自【全球化与公民社会】 广西师范大学出版社 2003年4月）

分享 浏览(179) 评论(0)

关于博主

文章列表

文章分类

最近发布