政府机构是为了管理国家、服务公民而设置的，因此，所有的行政机构的设置和公务员人数的配置等都必须根据所在地实际居住人口数量来决定才是科学合理的。中国的公务员一方面是广泛地人浮于事，另一方面同样存在着严重的人手不足现象。比如机关里的人员严重超编，而警察则普遍人手不足。中国的政府机构实现了许多次的精简，可是每次精简之后，必然产生又一次膨胀。中国的财政也被批评为“吃饭财政”，太多的财政收入被用来供养公务员。我想造成这种结果的主要原因之一，可能是目前中国的行政机构和公务员的设置不尽科学和合理，再加上在实施中被权力者左右的状态又比较严重，使得许多关键的规定形同虚设，比如，有的时候只要有权者一句话，下级立刻可以为上级的亲戚或关系者安排一个职位，所有的规定顿时成为一纸空文。又比如中央某机构出一个号召、或搞一个运动、或展开一个活动，各级地方政府立刻就可以成立一个相应的机构、配置相关的公务员。所以要想真正实现公务员的精简，唯有根据实际居住户籍人口数量来配置行政机构、来配置公务员，才能真正解决这个问题，也就是说，在新的管理体系下面，任何级别的权力者都不能随意给任何一个政府机构增加一个公务员的编制，只能根据实际户籍人口的变动情况对公务员的编制进行适当的增减。

目前国家确实有公务员编制管理机构，中央政府有“中央编委会”、“中央编办”，各地方政府也有相应的“编办”，负责事业机构和行政机构的编制管理。对于各级地方政府的编制定员标准，从公开的资料上我找不到具体的标准，也无法判定目前的编制标准是否完全科学合理，但是有一点是肯定的，那就是目前各级地方政府的编制定员标准，并没有根据流动人口的变化进行及时调整的规定，也没有对社会公开每个机构的法定定员标准，使得社会无法对此进行有效监督。另外，就是还普遍存在公务员“超编”的情况，尤其是存在着庞大的“编外”公务员和“临时借用”公务员，以及以其他各种名目存在的准公务员。

所以，政府机构的岗位设定必须通过法律的形式来统一规定，各级地方政府应该设立哪些机构？这些机构的公务员数量应该是几名？或者根据居住户籍人数按照怎样的比例来配置？更重要的是，各个机构的定员编制都必须公开透明，接受社会的监督，尤其是应该接受纳税人的监督和各级人大代表的监督。

各级地方的公务员定额编制不应该是一个政府的机密，更不应该被看成是只属于政府机构内部的事，而应该是看成是所有纳税人的事。因为所有的公务员都是依靠纳税人来供养的，所有的公务员也都是为纳税人服务的，因此公务员的编制定额标准，应该向全社会公开，并接受社会的有效监督。

在对实际居住人口增加的地区增加行政资源的同时，也应该对实际居住人口减少的地区及时削减相关的行政资源。这样，从全国的角度来看，实现流动人口管理制度时所需要的行政资源并不会比目前的固定人口管理制度时所需的行政资源多，相反，由于减少了浪费，只会使有限的行政资源得到更加合理和充分的运用。这样的行政资源的配制不仅仅适用于警察人数的调整，也适用于所有公务员以及老师医生等的设置。

为了达到这样的管理目标，中央政府应该根据各个管理岗位设计出服务公民所需的公务员定员标准。一旦某个地方政府所管理的居住人口下降到一定的程度，就必须减少相关的公务员。当居住人口继续下降到一定程度，不但要减少公务员，还应该及时取消相关政府机构，或者将其与相邻的地方政府机构合并。有了实际居住人口这个统一的配置公务员的标准，才可以比较科学合理的设置全国统一的公务员定员标准。

目前大陆有些省份的总人口只有几百万，另外一些城市的人口却已经超过千万。在这样的情况下，也就是说有些市长管理的人口要远远超过省长管理的人口。个人觉得这是非常不正常的。因此在实现以人口数量为基础的管理模式之后，也应该对目前的行政机构的设置进行改革。对于那些人口数量达不到一千万的省，应该下降为市级省，其机构设置，公务员配置，行政资源的配置，都只应该按照市级政府的标准配置，而对于那些人口超过一千万的市级政府，则应该按照省级政府的标准设置。

日前有媒体报道说，中央党校教授周天勇等学者提议近期调整乡镇政权层次，远期采取分省、撤地的战略，逐步精简形成中央、省、县三级体制。以三级政府机构，来取代目前的五级到七级的政府机构。我觉得这个改革方向与本文设计的改革方案是相一致的。今后中国的行政区划可以分为省、市、县三级机构，每个级别必须规定最起码的户籍人口，达不到规定的基本人口数量的一律归入下一级机构。县级以下不设置地方政府机构，只设置派出机构，及采取居民委员会的方式进行管理。这里的居民委员会是包括现在的城市居民委员会和乡村民委员会，两者应该合而为一。怎样将市民居委会与村民居委会合而为一，本文随后将有详细分析和探讨。

要实现以三级政府机构，来取代目前的五级到七级的政府机构改革的关键，是要妥善裁减和安排庞大的基层公务员。我想这项工作可以和取消二元户籍制度的改革同时进行。当农村人口大量进入城市之后，比如中国的人口百分之八十进入城市之后，绝大多数乡镇的机构可以顺利撤消。这些乡镇机构撤消之后，节约下来的行政资源，或者可以用来安置进城的农民。
2006/1/27
（未完待续）

10，北京是人口密度高的城市吗？

http://blog.ifeng.com/article/837226.html

8，为什么要建立新型的户籍统计监督机构

http://blog.ifeng.com/article/837221.html

中国户籍改革初探（序言和目录）

http://blog.ifeng.com/article/829336.html