2乡村公共治理研究的主要论域

乡村治理分为“乡政”和”村治“两大块内容，然而在进行乡村治理研究时，学者们大多将研究单位定在村庄。一来村庄作为一级完整的单位，其自身拥有一套完整的生长逻辑；二来村庄是处于国家与社会交叉处的特殊单位，其存在为自上而下的国家行政权力与自下而上的农村社会力量提供了持续博弈的公共场域。因此本文论及乡村治理，同样将研究重点放在“村治”上，仅仅将“乡政”作为村治的环境进行归纳。乡村治理话题下次级领域繁多，各领域的进入时间及深度亦都有所区别。本文从乡村治理的宏观治理结构层面入手，从乡村治理的环境、主体和过程三个维度展开研究。

2.1村治环境

如果将村庄视为独立的个体来考察，以其边界为限，我们可以将村治环境定义为一切影响村治发展的因素，它们在与村庄进行着能量交换的过程中影响着村庄的内部发展。因此，本文考察村治环境，主要定位在国家制度性变革对乡村社会的影响。从改革开放至今，农村社会经历了一系列的变革，其中影响较大、至今仍在乡村治理的学术视野中占据重要地位的有以下几项。

(1)土地制度改革。家庭联产承包责任制的实施是农村经济体制改革的起点，因其重要的地位一直是学术界和政策工作者极其关注的热点。其中，关于土地所有制问题和农地使用权流转问题被讨论得最多。首先是关于土地所有制问题。三十年来我们一直坚持的是土地的集体所有，对于这种所有制是否应该延续，学界和官方有着不同的看法。第一种主张是土地国有化，它提倡废除土地集体所有制，实行一切土地国有制，赋予农民“永佃权”，农民可以自由地经营、出租、转让、入股甚至在国家政策允许的范围内出售土地。第二种主张是土地私有化，即把土地产权完全交予农民。该观点的持有者认为，“中国目前存在的‘三农’问题，根本症结就在于农村土地不属于农民所有，从心理上，农民不认为自己种的地是自己的，所以没有长远投资于土地的打算。”^[24]第三种主张是在现行的土地集体所有制基础上完善承包制度。此观点认为土地国有化比较脱离实际，而土地私有化只强调了土地的经济功能而忽略了其保障功能，只有坚持土地集体所有制最符合中国国情和渐进式改革的理念。但持此观点的学者同样分析了现行土地承包制度的种种弊端并提出要对土地承包法进一步完善。其次是关于农地使用权流转的问题。此话题在近两年随着农村土地市场的出现和房产交易等相关问题的升温而掀起一小股新的讨论热潮。学界现已达成的共识是加快农村土地流转市场发展，对农村土地资源的合理配置和农村经济发展大有裨益。这方面的分析一般从三个角度进行：一是从土地产权残缺角度^[25]；二是从交易收益角度^[26]；三是从农民保障的角度^[27]。为保证土地使用权市场化转让的公平性，实现全国土地同制、同权、同价，周其仁还提出办“土地交易所”的构想^[28]。即使学界讨论得如火如荼，中央对农地使用权的流转始终没有从制度上进行规范，而是一直采取默许的态度。地方政府则根据当地的实际状况各显神通，逐渐出现了一田制、两田制、三田制、重新发包、异地承包、反租倒包、委托经营、规模经营、股份合作制、租赁制、“四荒”拍卖等形式。学界对这些具体形式也有研究，旨在探索农地使用权流转的效率。

(2)农村税费改革。农村税费改革从2000年到现在一直是乡村治理的研究重点。多年的研究一直围绕着一个话题，即税改政策的现实影响。在此主线下历年的研究重点出现过微小的变化：2000年起，国家正式开始“正税清费”，所以头两年学界讨论得较多的是税改与农民减负的关系；2002年侧重的是税改过程中遇到的困难分析及政策建议；2003年起有人开始关注改革的绩效；2004年起，国家开始减免农业税，到2006年在全国范围内彻底取消农业税。从此，学界的研究主要转向两方面，一是对取消农业税的利弊分析；二是对由税费改革引起的配套改革，尤其是乡镇机构改革的研究。

对于取消农业税这一政策，学者们有人赞成、有人反对。赞成者多从农业税存在的合理性进行分析。他们认为农业税是封建时期的“皇粮国税”在当代的延续，是国家对农民实行强制的历史遗迹。在以农补工的时代，国家需要它支持工业的发展，但是在工业反哺农业的现在，农业税完全失去了存在的理由。而反对者的理由不太统一：一种意见是从政府管理角度考虑，他们认为农业税的取消会大大减少基层政府的财政税收，削弱其提供公共服务的能力，使其只能采用“弱者的手段”^[29]消极地应付税费改革；另一种意见是从农民负担角度考虑，认为农业税的取消没有减轻农民的负担，反而给农民戴上了更重的枷锁，因为由税费改革所造成的乡村财务的缺口必须通过其他方式弥补，比如一事一议制度，这些制度的实现往往需要花费更高额的成本，使得农民要为村务的付出远远超过农业税时代。不管是从哪个角度分析，反对者们都对一点达成共识，即取消农业税的政治逻辑与治理逻辑是完全断裂的。

笔者比较赞成第二种反对意见。农业税在农民的负担中本来占据的比重就不大，现在将其取消了，一方面对于农民的整体减负并没有太大的意义；另一方面，由此所造成的乡村财政空白还必须借助另一种形式进行补偿(比如一事一议的高额成本，再如开征新的税种)。取消农业税的根本目的是为农民减负，缓和干群关系，但是经过成本收益分析，我们发现税改后的农民负担比过去更重了，这不是违背了税改的初衷吗？部分学者仅仅看到了农民拥护农业税的取消这一个“点”，却没有看到农民抱怨由税改引起的额外负担这其他“许多的点”。这样割裂地看问题对于我们客观地评价一项政策是十分有害的。但现在，我们需要做的不是讨论农业税是否应该取消，而要讨论的是在现今的税费制度下应该如何防止农民负担的反弹。

(3)乡镇机构改革。乡镇机构改革从1998年开始至今，作为税费改革的配套措施同步进行。其相关研究分布较均匀，历史回顾、现状分析、前景展望皆有。回顾型研究主要是将乡镇机构改革作为乡镇改革的一环进行考察，其代表作是张新光的《论中国乡镇改革25年》^[30]，该文将中国乡镇改革的历史划为四个阶段，对各阶段改革的主要内容、重要意义和面临困境进行了梳理。现状分析型研究大多采用实地调查的方式，从具体的环境中寻找真实的政策反应。展望型研究主要围绕乡镇机构的职能及模式展开：乡镇机构模式的未来走向有四种，即乡镇自治、乡公所、简约乡镇和全能乡镇，具体哪一种模式应成为改革的目标，学界看法不一。主流的意见是“弱乡”，即削弱乡镇政权，例如李昌平、于建嵘、周绍金分别从农民权利、乡镇自治历史及乡镇财政能力方面论证了实现“乡镇自治”的必然性^[31-33]；徐勇则列举了现行乡镇机构与市场化、现代化、民主化要求的各方面差距，提出了“县政、乡派、村治”的格局^[34]；也有人认为“简约政府”是最适宜模式^[35]。与主流意见相反，有一种声音认为乡镇基层政权只能加强不能削弱，指出“中华人民共和国的基石就是农村基层政权……基层政权出了问题，解决的方法只能是改善基层政权，目的还是加强基层政权，不是削弱或者取消基层政权。”^[36]事实上，反对者多是从政治逻辑出发进行阐述，对于乡镇机构改革的治理逻辑还关注不够。

(4)农村公共服务。比较全面而深入地描述了农村公共服务的著作当推2002年徐小青主编的《中国农村公共服务》^[37]，该书对农村公共服务研究的理论基础、中国农村公共服务的制度变迁、中国农村公共服务需求等做了系统概括和分析。而农村公共服务正式成为研究的重点确切地说是在2005年后，可以认为这是由中央第七个一号文件带起的研究热潮。2005年后对农村公共服务的研究主要分三种途径：第一种关注的是农村公共服务体系的建构，这类研究在文章数量上所占比重最大，并常常与新农村建设话语紧密联系在一起，它们强调的往往是一个“新”字——新形势、新问题、新思路。值得注意的是，在这些文章中，学者们大多对新农村公共服务体系的构建抱持着一种乐观的态度，并比较一致地认为政府在此过程中应该并且也有能力加大财政投入。有人希冀借助外国的经验为中国乡村建设出谋划策，他们将目光投注在韩国的新村建设运动上，比如华兴顺和龚维斌。不同的是，前者看到了我国的文化传统和经济发展水平与韩国的诸多相似之处，并在此前提下根据韩国新村运动的经验对我国的社会主义新农村建设运动提出了一系列的建议^[38]；而后者不仅看到了两国的相似之处，还指出两国之间存在差异性，并断言这直接决定了我国新农村建设具有更大的复杂性和长期性^[39]。第二种途径关注的是农村公共服务的供给现状，比如国家软科学研究项目“中国农村公共服务体系创新：现状、问题与对策”，以长江三角洲部分地区为例对农村公共服务满意度及其差距进行了实证分析^[40]。第三种途径则是从学理或现实角度论证政府推进农村公共服务建设的积极意义。

总的来说，关于国家制度安排对乡村治理的影响，学界渐渐兴起一股反制度霸权主义的呼声，以贺雪峰、吴毅为首的华中派学者提出了中国农村问题的解决需要依靠实地调查，结合本土资源。他们反对用第一世界的理论解释第三世界的问题，反对外生的制度安排水土不服地嫁接在本土资源之上。潘维甚至对国家的刚性制度安排提出了严重质疑，他在文中说，“对中国农村而言，全国一刀切的政策恒定不合理。改革二十五年来，哪个自上而下一刀切的农村政策产生过积极结果？”^[36]

2.2村治主体

目前在许多关于乡村治理的著述中，对于治理主体的论述都是模棱两可的。有学者认为，乡村治理的主体应是村民群众，“中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，即村民通过自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民自我管理，自我教育和自我服务”^[8]3。另有学者指出，虽然“乡政村治”已经成为现在乡村治理的大格局，但国家出于对农村社会管理和控制的需要，仍然使其行政权力部分下渗到了乡村社会，国家权力在基层的触角就是乡镇政府。更多学者认为，掌握了较多资源的村庄精英在村务决定中起着比一般村民更大的作用，他们才是实际意义上的治理主体。下面就几类讨论得较多的治理主体进行观点归纳。

(1)乡镇政府。很多人研究“乡政”，重点考察的是乡镇机构的改革及改革对村治的影响。换言之，学者们大多将乡镇政府视为村庄治理的外在环境之一进行研究，但也不乏学者将乡镇机构划归到村庄治理的内部结构中。金太军认为乡镇机构是乡村治理最强而有力的国家力量。农村发展战略、乡镇政权的特殊功能以及乡村利益的分殊，在一定程度上造成乡政权力与村治权力在功能上的冲突，由此导致两种权力的运作界限不明、相互侵害的现象时有发生。许多乡政机构仍然将村级组织作为自己的下属机构，通过操控选举及颁布政令干预村务^[41]，从而造成国家权力在文本上的上收及事实上的下沉。与金太军的看法相反，于建嵘认为乡镇的权力在衰落，他认为“随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出乡村的政治领域”^[32]，因此，乡镇自治应成为改革的题中之意。潘维亦看到了乡镇机构本身的不足，但与于建嵘不同的是，他认为“乡镇政府的发展方向不是民主化，而是行政化、公务员化，最终是法治化。”^[36]

(2)普通村民。金太军认为，乡村治理的最终所有权掌握在农民手中，农民应该是乡村治理实质意义上的主体^[42]。但这种提法常受到质疑，董磊明曾以苏南地区为例，指出集体企业改制后，政商群体可能在乡镇范围内形成强力的勾结，社会关联薄弱的普通村民将会由于无法形成自我保护机制而利益受损^[43]。贺雪峰也曾称“理性算计的农民终于会因为没有在日常生活中建立起足够的人际关系，而在出现突发性生产生活事件时，没有应对能力。”^[21]36将农民组织起来似乎已经成为了乡村治理主体研究中不可规避的话题。

20世纪90年代，不少学者将目光投向农民的民间合作组织——农民协会，希望农民协会能承担起带领村民走向自治的任务。最初，学者们将研究领域转向国外农协，期望从国外的经验中寻找到推动国内村治的助力。有人对日本农协何以能够有效对农户提供社会化的服务进行了探究，认为“三位一体”“组织垄断”和“综合经营”是日本农协能发生明显效用的原因，并针对我国情况提出了一系列建议^[44]；有人通过对韩国农协作为“第二纵队”的历史变革及所起作用进行考察，对我国政府建立类似“第二纵队”，与作为“第一纵队”的政府基层组织形成了良好竞合关系的必要性及方式提出了政策建议^[45]。随着国内草根ＮＰＯ的发展壮大，部分学者将镜头拉回到国内，有人在经济生活方面进行考察，指出“我国农村已经出现了农民合作社，也取得了不小的成绩”，“农民有能力组织成合作社，或者集体讲价，或者自行购销加工，才可能与产前、产中环节平起平坐，获得平均利润。”^[46]但从张晓山等人提供的资料看，中国农村的产业组织链以“公司＋乡镇政府(有时甚至是县政府)”为主，而“公司＋农户”的模式远未成为联结农户与市场的主导形式^[47]。

(3)村庄精英。如前文所述，村庄精英一方面是国家权力在村庄下沉的载体，另一方面是广大村民治村的当家人，一定程度上可以视为国家与社会权力的交接点。对精英结构进行解剖有助于透视整个国家与社会权力的相互作用，因此村庄精英一直是学界研究的重点。首先，在精英类型的研究上，贺雪峰、仝志辉等将村庄精英分为治理精英和非治理精英，前者掌握村庄正式权力资源，后者掌握传统资源等其它资源^[48]。有人将村庄精英划分为政治精英(主要指村委村干)、文化精英(如宗族领袖和宗教领导)和经济精英(如经济能人，私企老板等)。政治精英就相当于贺雪峰提出的治理型精英，而经济精英和文化精英则是对非治理精英在生产领域的划分。其次，在精英作用的研究上，陈潭、刘祖华通过对“亚瘫痪”状态下，村庄精英博弈格局的全面解构透视村庄权力运行的全景，指出治理型精英因为“代理人”和“监护人”角色的冲突陷入进退两难的境地，而非治理型精英伴随着经济的发展迅速成长，逐渐拥有了与治理型精英讨价还价的能力，并希冀在村庄治理中占有一席之地^[49]。而在不同类型的非治理型精英所发挥的作用上，各家观点又有分歧，谢岳认为“在当代中国的地方社会，由于文化的治理早已让位于政治的经济的统治，文化精英在乡村社会的重要性显得越来越微不足道。”^[50]麻国庆却在闽北樟湖镇的田野调查中得出与之相反的结论，麻文认为，“制度化宗族的消失并不意味着基于血缘和文化机制的宗族关系的解体……随着20世纪70年代末的中国农村政策的转型与体制的突破，以家为中心的经济单位的确立，以地缘为基础的村落功能的相对弱化，农村的宗族组织又以其固有的文化传统和特有的屏蔽色彩，展现在我们面前。”^[51]所有的村庄精英中，宗族精英最引起学术界的关注，宗族势力的存在现状以及其应然走向，一直是讨论的焦点。

乡村治理主体究竟是谁，不能一概而论。9亿农民居住在经济发展水平、地方文化传统、居民性格特征、生态环境及气候条件均差异极大的非均衡的中国农村，有着其形态万千的生活方式。因此，究竟是以乡镇政府、村庄精英还是普通村民为治理主体应该考虑其作为治理基础的本土资源。如果必须定义一个通用的法则，笔者给出的建议是：社会功能、经济功能由独立的社区性经济合作组织承担，乡镇政府则主要承担公共服务功能，其职能止步于社会组织起作用的领域，而在强社会关联和村庄记忆的地域可以适当发挥宗族势力的作用，以调解公权力无法介入的私人领域中凸现的矛盾。

2.3村治过程

村治过程，即乡村治理中，村庄内部进行选举、决策、管理和监督的过程。近年来，学界对村治过程的研究较多集中在选举、决策和管理环节，其中村级选举、一事一议和村级财务管理皆是热议的话题。

(1)村级选举。村级选举在村治领域一直是备受关注的议题，也曾经被喻为“中国政治学界一批村民自治研究者改变研究视域，进入一个更为宽广的乡村社会研究领域的切口、路径和策略。”^[52]针对中国农村民主制度建设中的竞选方式问题，学术界有不同的观点：有人认为村级选举真实地反映了中国农村民主改革的进程，有些学者的研究工作却得出了农民不满意村级选举的结论。在两种不同的假设下，很多学者对村级选举的程序进行了实地调查，并对如何进一步改善选举机制提出了宝贵的建议。对于村级选举方式的改进，也存在着两种对立的观点：党国英认为村级选举要借助国家的力量来强制推行，他提到“中国农村的问题说到底还是一个松绑问题”，“如果聪明的政治家主动松绑，事情的发展要好一些。”^[53]而与此同时，仝志辉得出与之相左的结论，他认为相对于国家强权的介入，更重要的是农村内在能力的发掘，是注重发育村庄自治基础^[54]。

(2)一事一议。所谓“一事一议”，是指在农村兴办集体公益事业时，所需要的资金要通过村民大会或者村民代表大会集体讨论、研究，实行专事专议的办法筹集部分资金，其初衷是为了弥补因税费改革取消的村级提留所造成的资金缺口。但在通过学者一系列的调查佐证后得出较一致的结论是：一事一议在实施过程中存在着严重的隐患。有人认为，“一事一议”存在着“交易成本太高”“制度设计不尽合理”“组织者缺乏积极性”等缺陷^[55]。有人根据税费改革对广东农村基层政府影响的调查分析，得出了“‘一事一议’难以开展，农村基本农田水利设施建设和维护陷于瘫痪”的结论^[56]。有人则详细分析了实践中影响“一事一议”达到最优均衡的各项因素，提出“现阶段在广大农村实行的‘一事一议’，由于流动人口、宗族势力、农民贫穷等诸多因素的影响，在实践中达不到理论上的最优解，甚至可能得到一些我们所不愿意看到的结果。”^[57]

(3)村级财务。对村级财务的研究主要分为两个方面，一是村级财务管理，二是村级负债。在村级财务的研究方面，学界已经形成一个共同的前提认知，即村级财务管理混乱是当前农村经济工作中一个比较突出的问题，有效解决此问题已经成为农村经济建设进程中刻不容缓的任务。在ＣＳＳＣＩ上对“村级财务管理”进行搜索，得到的论文基本上遵循同一写作模式，即“村财管理中存在的问题——问题形成原因——解决的对策建议”。就存在问题来说，主要有“会计基础工作薄弱”“财会人员素质不高”“指导和监督不够”“财务公开度不高”“财务负担太重”等看法。针对这些问题，学者们提出的政策建议，比较一致的有“加强村级财务管理法律法规建设”“完善财务公开制度”“提高财务管理人员的思想素质和业务素质”等。笔者认为围绕村级财务管理的研究有着趋同化的走势，研究的侧重、写作的逻辑上尚未看到大的创新，对于政策建议只提到了表面，没有对其适用性、可操作性进一步地深入。而对于村级负债的研究，学界较多的集中在村级负债的区域差异考察上。运用得较多的是两种视角：一种是从地方政府积极性的差异及区域经济发展水平的差异， 来解释村级负债的区域差异^[58]；另一种是从农村社会内部结构的差异出发，解释村级债务的区域差异和乡村治理的发展不均^[59]。