政府工作报告应当怎么写，可能很少有人考虑这一问题。其实这倒是事关中国民主与法治的一件大事。前几天在电视上看某市长正在向人代会作政府工作报告，一边是市长读得吃力，一边是代表们全无表情地似听非听，会场气氛很沉闷，无疑反映了报告内容缺乏吸引力。稍加注意就可以发现，出现这种情况是一种必然。因为现行报告的这种写法激不起代表和公众的兴趣，你不可能从报告中知道这个政府在新的一年中将要做什么，更不知道她怎么做，代表们几乎不可能针对这些报告提出多少审议意见并作出庄严决定。

   可以随便从全国各省市县的政府工作报告中顺手拈来一例。比如上海市05年政府工作报告，该报告重点篇幅应当是用来阐述05年本市政府施政的要点、工作目标和政策措施，并由代表们审议之后作出最终决定。报告列举了十方面工作，其第一项是“推进产业结构优化升级，积极发展循环经济”，截取部分内容如下：“围绕增强城市综合服务功能，优先发展现代服务业，进一步提高服务业的质量和竞争力。实施《上海加速发展现代服务业实施纲要》，选择若干领域进行试点，放宽市场准入，打破行业垄断和部门分割，积极引进外资、民资，加快现代服务业发展。大力推进上海国际金融中心建设，积极支持货币、证券、期货等全国性金融市场发展，支持金融创新，积极配合国家金融监管部门，加大金融风险防范力度，促进金融保险业健康发展。依托深水港、航空港、信息港等功能性重大基础设施和全国性要素市场，大力发展现代物流、信息服务、专业服务等现代服务业，加快发展会展业、旅游业以及文化产业、创意产业。实施《上海商业发展行动方案》，提升发展商贸业。加强规划引导和政策聚焦，着力营造服务业发展的良好环境”。

值得注意的是，所有这些下划线的词汇虽然看起来美妙，其实只是表明某种姿态，或者说表明“应当如此”，但你不可能据此知道究竟政府要做什么，更不知道她将怎么做？粗粗统计一下，报告之中这些疑似敷衍塞责的词汇充塞于字里行间，其中“推进”81个，“加强”92，“进一步”76，“支持”16，“积极”45，“加大”20 ，“ 促进”37，“增强”19，“坚持”25，“注重”16，“鼓励”12，“充分发挥”13，“积极发展”8 ，“ 优先发展”6，“大力发展” 5 ，“加快发展”7 ，“繁荣发展”2，“进一步提高”9 ，“进一步落实”4，“ 进一步完善”12，“进一步提升”4，“大力推进”4 ，“加快推进 ”12，“继续推进”6  ，此外，还有诸如“积极支持、着力营造、 努力建设、突出抓好、 努力形成、积极争取、拓宽、积极参与、继续加强、继续深化、全面实施、广泛深入地开展、大力弘扬”等等，品类繁多难以尽述。

   这种表述方式有以下特点：第一，虽然内容空泛，难以捉摸，却有不容置疑的正确性，代表很难对此提出意见，最多是词句上并无多大实际意义的细微改动，因而在党政领导对报告敲定的时候便大局已定，人代会的审议通过不过是“走个程序”；第二，这种表述给政府领导人的施政行为和具体举措留下了极大的空间，而无需受到权力机关的牵制和约束，保证了实权操于行政官员之手，因为“推进”、“加强”云云，不过如同画一张人像，给代表看的仅是一顶大帽子，下面的人隐在其中，怎么画完全是行政领导的事；第三，这种表述的又一好处是利于政府首长将来向人代会汇报工作，因为当初在政府工作报告中就说得比较“虚”，所以汇报时不会出现难堪局面，即使工作做得不怎么样，也可以轻松地报以“获得阶段性成果”来搪塞。

   这就是现行政府工作报告的写法所带来的效应，虽然不一定是主观上有意为之，但也早已形成潜规则，全国上下莫不如此。中国人传统上长于宏大思维，不屑于细枝末节，有些学者在讨论中国的民主法治时也往往只重视体制和制度的重大变革，轻视那些看起来细微的小改小革，希图一口吃个胖子，犯的就是这类毛病。其实天下大事必作于细，细节决定成败。政府工作报告的写法看来虽是末节，却关系到国家宪政体制，关系到国家立法权与行政权的分权制衡，绝对不可小视。

    政府工作报告写法上的变革关键在于返朴归真，由“虚”化实，去掉头上罩着的大帽子，向人民及其代表们显现真实的全貌，以实现真正的审议和真正的决定权的行使。政府对于日常的例行政务可以不必多加叙述，“加强、巩固、推进”之类言词尽量少用或不用，应重点突出围绕新目标提出新举措，如实行什么政策，相应增加或调整多少财政支出，特别是对人民群众聚焦的重大问题有何对策，例如，若干年来行政支出连续猛涨、民生投入不足的问题如何具体解决，未来一年对行政支出控制在什么幅度，控制在这一幅度的依据何在，教育、医疗、卫生方面又有什么具体措施，等等。人大常委会应当履行自己的法定职责，在会前即对政府工作报告的写法提出具体要求，以保证人代会真正行使国家最高权力机关的权力，而不至在审议政府工作报告这一最为重要的问题上草草了事，成为“橡皮图章”。这一改革将极大地激发全体代表的参政热情，中国各级国家权力机关的形象将可能由此走向根本性的改变。反过来说，如果政府工作报告仍然保留几十年一贯的面孔，则恐怕要想方设法加大整顿会风的力度，才能迫使那些不耐烦的代表们瞑目枯坐，不致离开会场。