闲话财政监管

　　最近，李炜光教授接受《南方都市报》专访，谈了一个题目《从公民参与式预算起步的中国民主之路》，这是一个很大的话题。就民主的本质而言，就是公正合理的管理公共资源。因此，财政监管其实就是落实和维护民主的经济基础。可以说，没有财政的有效监管，就没有民主、宪政。

　　过去，中国的独立知识分子，都把研究和介绍的重点放在了民主起源和整体框架设计上，这固然是很好的。但总是这类题材，就会让国民觉得民主离我们很遥远，与自己的利益并不密切相关。没有利益驱动的事情，是很难普及和长久的。这其实是中国民主启蒙的困境所在。

　　后来，一批有独立精神的经济学家、财政学家来了。他们发挥自身的专业优势，把民主宪政问题，聚焦到了财政监管、税收监管上，这就把钱和民主有机地联系到一起了。李炜光教授就是其中优秀的一位，我几年前见过一次李教授，他看起来温文尔雅，有礼貌，很低调。后来，我们再没有见过面，只是通过网络交流。

　　在他接受南都采访后，他将采访内容放进了一个圈子征求意见。我看后觉得很好，估计正式发表时会有删节。这是中国特色，作为独立知识分子，其实也不必太在乎这些特色。正如袁伟时教授所说：“知识分子的任务就是表达。”其实，更要强调的是，独立知识分子应该争取在有限空间下实现尽量表达。有总比没有好！

　　就财政监管，我觉得中国有两个问题，一个是方针目标的问题。就是为什么要监管？由谁来监管？这其实是民主宪政的话题。许多学者都引经据典地论证过，结论是：要监管，要由国民及其代议员来监管。这在文明国家都有各种行之有效的成熟制度，也有许多经验教训可资借鉴。在此，我就不做老生常谈了。

　　不过，就怎样监管的话题，我到可以发表点意见。其实，我过去也写过帖子介绍怎样监管。只是不怎么系统。如果前面的方针目标定了。我们谈财政监管，就完全是一个财务技术问题了。在谈财务技术问题之前，我们还要谈一个公开和保密的问题。这就是财政预／决算案，必须向全民公开，这其实是与公司一样的，经管层必须向股东公布财务预决算报告。国民是国家的股东，要求看到财政预决算报告是完全合理的。保密的理由完全不会广泛存在。少量涉密项目，可以由代议员选出专门委员会监管。这只是个技术问题，不能因此而否定预决算报告的公开性。

　　中国当前的主要问题，主要是财政预算是否要被监管？被谁监管？等方向性问题。但是，许多官员也借监管的财务技术问题胡弄国民，许多国民也下意识的认为，由于财政的规模特大，无法在技术上实行有效监督。

　　我要说，这是由于国民普遍缺乏专业财务管理知识所致。因此，从财务专业角度上论述国家财政监督的技术问题，向国民表明这些监督其实都是非常成熟的财务技术。也有利于实现方针目标的确立。

　　就财务技术问题上来说。预决算的监督是非常成熟的财务技术，并没有什么技术难题，国内外许多组织机构都广泛采取。尤其是企业，稍微有点样子的企业，都会实行预决算管理。借鉴这些成熟经验，财政预决算的监管主要考虑以下几方面：

1.预决算科目的设定要被国民认可。

　　就国家财政的科目设置要法定化，惯例化，考虑到国家财政的庞大，可能要分几级财务科目才能描叙清楚这个预决算，那么，至少可以先让一、二级科目法定化。其它科目在限制金额上限的前提下，惯例化大部分，法定化小部分。所谓法定化，就是科目的定义法定，科目的增减法定。就是要获得授权者批准，这在一些企业里早就实现了，我投资的部分企业都实现了。

  所谓惯例化，就是决算的科目如与预算不同，或者下次预算的科目与上次不同，政府要主动解释，解释要得到国民同意。不解释就是错，解释不南北接纳也是错！惯例化与法定化的差别是，法定化是事前审批，惯例化是事后审核。惯例化只是解决立法速度无法满足预算科目变化速度的问题，最终，惯例都会成为法条。

2.在固化了科目后，在各科目下装金额，就完全是财务技术问题了。当然，审议科目金额多少合适，就既是财务问题，也是政务问题。各方政治势力的年度角力场也主要在此。

3.财务审查。

　　有了科目定义和科目的金额限制，就可以审查每一笔政府支出的合理性。这纯粹是工作量的问题。怎么审查？有了预决算科目和金额限制,简单对比预决算报告就能很大程度上实行有效监管。稍微深入点的审查，还可以抽查一些内容，只要按下面四个步骤进行，非财务专业人员都能发现很多问题。

　　一是支出入在那个科目？

　　二是支出是否合符该科目定义？

　　三是如果合符定义，该科目下的总费用是否超支，该笔费用是否符合该科目的单笔支出规定？

　　四是该笔支出的授权是否符合程序规定？

　　综上所述，财政监管在中国的难题主要是在方向问题上，即要不要管？谁来管等问题上，这其实是早就有答案了的。只是官府百般抵赖，他们自己也知道站不住理，所以就用规模大、监管难、效率低等技术问题作为歪理来抗拒监管。从这个意义上讲，技术问题也就成了方向目标问题了。因此，阐明技术问题并不是真问题，也就有利于方向目标的确立。这是现阶段推动财政监管的独立学者需要注意的细节了。