中國的反壟斷法如何設計執法機構，一直是各界普遍關心的問題。作爲一項重要的制度設計，《反壟斷法（草案）》（以下簡稱爲“草案”）規定設立國務院反壟斷委員會，負責領導、組織、協調反壟斷工作，而反壟斷執法工作由反壟斷執法機構和法律、行政法規規定的行業監管機構負責。草案所規定的這種雙層體制，是一種非常獨特的制度，有必要從不同方面進行嚴肅的利弊分析。

草案明確規定反壟斷委員會的主要好處在於：

第一，打破了以往中國立法中“三不主義”（立法不涉及機構、經費與編制）的立法慣例，體現了職權法定的現代法治精神。尤其難能可貴的是，從草案的現有規定來看，反壟斷委員會應該屬於國務院議事協調機構，而對於中國國務院議事協調機構以法律加以明確規定，以往更少見，因此，草案在議事協調機構法定化方面也具有重要的意義。

第二，否定了法律起草過程中某些學者和官員所熱衷的統一執法機構主張，既維持了分散執法的現有格局，又具有一定的前瞻性，爲今後的機構改革和職能調整留有餘地，是一種務實和穩健的立法思路。

第三，可以彌補草案對於執法許可權劃分模糊、重疊的不足，爲法律實施階貨可能出現的執法權衝突提供解決機制，保證法律的實施。

當然，設立反壟斷委員會，也面臨著許多問題：

第一，儘管中國國內理論界對於反壟斷機構是否屬於監管機構一直存在一些爭論，但毫無疑問的是，反壟斷機構所從事的是一種執法活動。對於監管機構和執法機構而言，最爲基本的要求是獨立、公正，嚴格依法行政，不受其他因素的影響。在這一點上，執法機構不同於宏觀政策機構（如中國國務院證券委）或者政策諮詢機構（如中國央行貨幣政策委員會），對於後者的基本要求是多元、協商、妥協與利益平衡，並在此基礎上做出決策或提出建議。反壟斷法制定以後，剩下的就是嚴格執法，不存在再進行反復妥協、協調的必要，也不應該在嚴格執法的過程中摻入太多的政策考量，影響法律的統一實施。草案在執法環節設立一個由國務院有關部門、機構負責人組成的議事協調機構，混淆了執法職能與宏觀政策職能，實際上是一種錯位，必然會影響反壟斷法的執法，也極有可能會造成無人負責的局面。有一定的相似性的雙層體制設計，可以在中國國務院證券委和中國證監會分設中找到痕迹。但是，中國國務院證券委從成立（1992）到被撤銷（1998），只存在了短短的六年時間，其教訓值得好好總結。

第二，對於多部門分散執法格局必然會出現的管轄權重疊或者真空，並不是只有設立新機構一種解決辦法。立法上，草案可以做出更爲明確的規定，以儘量減少管轄權的衝突或者缺位；法律實施中，不同執法機構之間需要更多的溝通與資訊共用，甚至可以設立不同執法機構共同參與聯席會議制度（中國央行、中國證監會、中國銀監會、中國保監會在這方面做了初步嘗試）。這些機構既能達到促進法律實施的目的，保持執法的獨立性、公正性，又可以避免增設新的機構所産生的問題。中國在過去的管理中，遇到問題比較習慣於層層增設機構的工作方式，不太善於在現有機構之間培育合作與制衡機制，結果造成機構越來越多，層次越來越高，但問題很難真正解決。在管理扁平化與網路化的大背景下，如果反壟斷法不能爲發育內生的合作與制衡機制創造條件，簡單求助於傳統的增設機構方式，同樣不可能真正解決問題。

第三，按照慣例，中國國務院議事協調機構應該有具體的工作承擔部門，並且，通常都只有一家工作承擔部門（中國國家國防動員委員會的工作承擔部門最多，分別是中國發展改革委員會、中國國務字院總參謀部、中國國務院總後勤部）。在反壟斷法維持分散執法機構至少有三家（中國發展改革委員會、中國商務部、中國工商總局）或者四家（前述三家加上中國國資委），另外還有一批行業監管機構也承擔反壟斷法的執法職能。因此，未來的反壟斷執法將會是一種3+X或者4+X的局面，在這種格局下，如何確定反壟斷委員會的工作承擔部門，本身就是一個很大的挑戰，會引起許多爭議和爭執。

第四，根據草案規定，反壟斷委員會缺少實質性的權力，尤其是規則制定權，只能起協調作用。同時，由於權責劃分不清，反壟斷執法機構與行業監管機構對於各自管轄權邊緣地帶的新問題，也難有規定規則的積極性。因此，可以預見，對於反壟斷領域的新問題，整個執法體制必然陷入被動的應急反應模式，很難預先通過規則提供明確的指引，其結果是全社會需要爲這種不確定性支付額外的成本。

簡單對比就可以發現，草案設立反壟斷委員會帶來的好處是潛在的，而其弊端則非常現實。如果不能解決因爲設立反壟斷委員會所帶來的種種問題，其潛在利益肯定無法實現。

更深入分析可以發現，只要反壟斷法維持分散執法的格局，就必然會出現管轄權的交叉、重疊或空白等現象，使權責劃分出現剪不斷，理還亂的困境。面對這種情況，法律起草者只能有兩種選擇，要麽在充分調查研究的基礎上在法律中做出明確的劃分，要麽法律不做規定，交由法律實施機關去個案解決問題。顯然，草案的起草者採用了後一種策略，不但沒有細分不同執法機關的管轄權範圍，還能過第四十四條第2款確立了權力共用型的執法體制。這種執法體制的最大風險，在於容易出現多頭執法或者無人負責的局面，設計一個反壟斷委員會並不能實質性地減少這種風險。

真正的法治，既要重視立法階段主權者意志的清晰體現，爲人們的行爲提供明確的指引，又要重視法律實施階段的利益平衡，以填補立法疏漏。在中國，由於各方面現實利益的制約和立法技術的限制，往往會出現“二傳手”式的立法，立法機關回避焦點問題和責任，把難題都留給法律實施機關。但是，等到了實施階段，才發現問題更多、更難解決，法律實施機關不得不重新要求修改法律，由此開始新一輪的迴圈。要跳出這個怪圈，立法者必須更多地承擔責任，提高立法水平。就草案而言，顯然應該改變立法思路，在大量調查研究的基礎上，結合現行相關法律的規定，對不同問題或者領域進行細分，一個問題或者領域由一個部門負責執法，構築明確的分權執法體制。只有無法分權的時候，才構造權力共用型的執法體制。沒有明確、具體的權責劃分，草案怎麽看都不像是爲解決中國現實問題而制定的規則。