王五一報告的最後部分

四、高速發展背後的隱憂

王五一 著

1．         產業單一化的風險

澳門以賭立命的歷史雖已曆百年，但它在整體經濟上從未象現在這樣絕對地依賴於博彩業。也就是說，隨著澳門的賭權開放，澳門的產業多元化程度越來越低。澳門傳統上的一些產業，如制衣業、玩具製造業等，在博彩業的擠壓下迅速萎縮。實際上，賭業經濟比重的變化並不是澳門經濟之“博彩依存度”變化的準確指標。一個可以想見的道理是：賭業占GDP的統計比重越高，整個經濟的博彩依存度就會更高。即，在邏輯上有這樣一種可能性：當賭業占GDP的比重僅為四分之一時，如果賭場關了門，整個經濟的三分之一可能會關掉；而當賭業占到GDP比重的一半時，如果賭場關了門，整個經濟可能都會關掉。

也就是說，在澳門賭博經濟的背後，隱含著的是澳門的經濟賭博。澳門經濟有可能“在一棵上吊死”――這成了越來越多人的擔心。

2．土地資源瓶頸

一般說來，博彩業不應該存在嚴重的資源約束問題。它不象重化工業那樣，存在著水、電、原材料、道路交通、排汙等一系列資源條件的制約；它也不象高科技工業那樣受人才、資金、訂單等資源條件的制約；甚至它也不象一般金融業那樣，要受市場半徑、資金流向、市場環境及人才來源等資源條件的制約。開賭場本是件挺容易的事。可是要在澳門這個不到30平方公里的小地方建設50多間賭場，就很不容易了。澳門不但小，而且封閉。小，使之土地不夠；封閉，使其勞動力短缺。為此，不得不大量引進外地勞工。而這些外勞所產生的居住空間的需求，會進一步加劇土地資源的緊張，從而使得兩個短缺變為實際上的一個短缺――土地資源的短缺。圖六的數據反映的事實是：隨著博彩業就業人數占整個總就業人數的比重的提高，外地勞工的人數也在大幅增長。而外勞的增加，又會進一步加劇土地資源的緊張，因為，外勞是需要找地方住的。

圖六 博彩業就業人數及外地勞工人數與總就業人數的比重變化（略）

另外，從上述五十多家賭場的建設規劃中可以看出一個共同的模式：以賭場為中心，酒店為主配套，另有會展、娛樂、消閒等其他輔助設施。根據拉斯維加斯的經驗，要使一個賭城有足夠的客源來支撐其生存，食宿、會展、娛樂、消閒等旅遊建設必須保持一定的比重。這些也都對澳門的土地資源條件形成壓力。

還有，由於土地資源的短缺，澳門將會喪失掉許多因博彩業發展所帶來的博彩外圍產業的發展機會。博彩業是一個廣義的概念，除了賭場這個核心以外，它還包括著博彩培訓、博彩諮詢、賭場設計、博彩設施生產等諸多外圍產業。而在澳門的地理條件下，這些產業發展都受到了嚴重的土地條件的制約。

土地資源的緊張狀況已經在澳門社會生活的各個方面顯現出來，關口長龍，交通擠迫，公共空間減少，房地價飛漲……等等。

3．政策依賴型客源結構

在決定博彩業發展的諸因素中，客源，無疑是最重要的因素。澳門在醞釀賭權開放時，其著眼點主要是博彩業自身的產業組織調整，即打破壟斷引入競爭。至於開放後的客源地結構會發生哪些變化，並無清晰的預測和論證，更無明確的新客源地開發計畫。2004年在CEPA概念基礎上的個人自由行政策的出臺，從根本上改變了澳門賭業的傳統客源結構，並革命性地擴張了澳門賭業的市場規模。大陸客迅速取代了香港客而成為澳門博彩業的主市場。關於目前大陸賭客占澳門賭客的比例，雖然有各種各樣的問卷調查結果，但並沒有一個整體上的確切的統計。從百分之六十至九十，說法不一。不管什麼口徑，中國大陸是澳門賭業的主客源地這一點，是肯定的。

自由行的飛來橫福，對澳門賭業的發展起到了巨大的刺激作用。獲頒賭牌的各博彩公司因此而興奮不已，賭場建設規劃一調再調，由最初的200億增加到了1000億。在博彩一業獨大所形成的產業風險的基礎上，博彩業本身又生成了大陸客“一源獨大”的市場結構所形成的另一層風險。

這種雙重風險結構不但構成了整個澳門經濟的一個脆弱的軟肋，而且也形成了澳門與祖國大陸之間的一個利益衝突點。有關大陸賭資流向澳門，流進美國人腰包的民間抱怨之聲不斷地見諸大陸的媒體和網路；由此所產生的政治壓力終於演變成了官方的行動。2006年5月，內地幾個省第一次採取收緊自由行的嘗試，引起了澳門社會的首次震動。2008年5月，中央政府再次實施力度更大的收緊自由行措施。賭業“一源獨大”的風險在收緊自由行政策的作用下開始顯現。2008年9月，澳門賭業出現了嚴重的負增長：同比下降3.4%，比上月下降28%。這不僅對博彩業，而且對於整個澳門經濟，都是危險的信號。

4．         博彩監管的制度瓶頸

賭權開放所必然給博彩監管工作提出的新要求，起初並沒有得到足夠的理解和重視。賭權開放前，政府與博彩專營公司間的關係，除了監管與被監管的關係外，實際上還存在著一層“委託監管”關係 ──政府的相當一部分的監管職能，是由當時的博彩專營公司來代行的。

例如，國際上普遍實行的對賭業經理階層的個人監管制度，多年來一直沒有在澳門得到實施。緣由在於，政府將這一監管職能委託給了當時澳門博彩業的總雇主STDM，由它負責對其下屬雇員進行資格審查和遴選，而不必再到政府的博彩監管部門去過一道關。再例如，當時的貴賓廳體系，從廳主到疊碼仔，也一律由博彩專營公司監管，政府對此並不過問。

而博彩公司由一家變六家以後，委託監管關係顯然已不可能繼續下去。在原來的專營公司由二級監管者的角色變為一個普通的被監管者的角色以後，原來由它來行使的一些監管職能，必然會形成一些監管真空。另外，與博彩專營制度相聯繫的一些傳統的監管體制，也與新的博彩市場環境形成衝突。例如，由於賭權開放前政府與博彩專營公司之間的權利義務是通過專營合約規定的，故而當時所謂的博彩專營執照，也只能是發給博彩公司的，而政府因此也就不必再將專營公司下屬的各間賭場納入執照管理。這便形成了澳門賭業中獨特的“一家一照”制，而不是國際上普遍實行的“一間一照”制。這種一家一照制，經過幾年來的運作，已經表現出很多弊端。諸如執照買賣、執照租賃、賭場分包、公司裂變等在世界賭業中少見的不規範現象，蓋源於此一監管體制。（王，2007）

顯然，由賭權開放所導致的監管真空，只能由政府來填補；由賭權開放所引發的監管體制扭曲，只能由政府來矯正。若此填補工作和矯正工作不能及時跟上，便產生一種“行政瓶頸”。此一“軟瓶頸”將會象其他客觀條件所形成的“硬瓶頸”一樣，形成對澳門博彩業健康運轉與發展的障礙。

5．貴賓賭業的困境

澳門博彩業的一個很大特殊性是，它擁有一個舉世獨一的貴賓賭業體系，澳門博彩收入的70%左右來自這個體系。

此一體系的基本工作原理是：博彩公司劃定賭場內的某些特定區域為一個個貴賓廳，將這些貴賓廳的拉客促銷業務分別承包給不同的賭廳承包人；賭廳承包人建立一個“疊碼仔”網路，通過這些疊碼仔分赴各地拉客；貴賓廳中使用一種只可下注不可兌現的、稱為“泥碼”的籌碼；賭場通過賭廳承包人向疊碼仔銷售泥碼，並根據泥碼銷售額按比例給予一定的回傭，稱為“碼傭”；碼傭是賭廳承包人及疊碼仔利潤的主要源泉；泥碼的流轉及碼傭的支付，基本上通過信用借貸關係進行。

貴賓賭業體系的形成，與澳門獨特的文化、地理和經濟條件密切相關。在賭權開放前的博彩專營制度下，由於專營公司可以有效地控制整個體系，包括有效地控制碼傭率的水準和泥碼借貸的風險，此一體系健康地運轉了三十年。（Wang & Eadington, 2008）

賭權開放後，博彩公司間為爭奪貴賓客而展開的競爭，很快演化成為所謂的“碼傭戰”。碼傭率在競爭的推動下迅速翻了一番，達到了博彩公司乃至賭廳承包人所能承受的極限。在疊碼仔的收入水準跟著碼傭率的上漲而上漲的同時，博彩公司的貴賓業務的利潤水準以及賭廳承包人的收入，卻被碼傭率的上漲擠得越來越小。與此同時，在競爭的巨大壓力下，為了拉住客人，博彩公司及賭廳承包人在泥碼借貸的風險控制上越來越放手，從而使得貴賓賭業的風險鏈也在繃緊。一方面是收益的減少，一方面是風險的加大，澳門傳統的貴賓賭業陷入了極大的困境。（Wang, 2006）

五、預期與選擇：澳門博彩業的前景

博彩業是一個政策依賴性極強的產業。一個經濟體是否有博彩業，其博彩業有多大規模，經營什麼，賭場設在哪兒，蓋決於政府的政策。而且，博彩業所依賴之政策，不僅是設賭地政府的政策，也包括客源地政府的政策。客源地政府的禁賭政策，比設賭地政府的開賭政策，對於一地賭業之命運，往往更具決定意義。因此，雖然我們可以從經濟學的視角對博彩業進行研究，卻很難從經濟學意義上對其前景進行分析預測，因為，在決定一地博彩業之命運的諸因素中，純經濟性因素微乎其微，而絕大多數是人為因素，政策因素。

有鑒於此，分別指出澳門賭業前途中存在著的確定性與非確定性要素，也許是本報告所能做的有關澳門賭業未來前景的“預測”的唯一有價值的工作。

1．         澳門博彩業前途中的確定性因素

第一，首先可以肯定的一點是，無論探索的前途多麼渺茫，探索的道路多麼艱難，澳門社會仍會堅持不懈地繼續尋找產業多元化的出路。目前呼聲最大的有兩個方向，一個是持續擴張非賭旅遊業，把澳門打造成集賭、玩、樂、賞、展與一身的消閒娛樂及會展中心；一個是大力發展高等教育事業，背靠廣闊的大陸教育市場，把澳門建成新型大學城。這兩個發展方向，都有一定的可行性，同時也都會受到澳門土地與人才兩大傳統瓶頸的制約。

第二，在一個相當長的時間裏，澳門仍將繼續其以博彩業為龍頭的產業政策，仍會以博彩業為其生存之本，博彩收入占GDP的比重仍將長期維持在過半的水準，賭稅仍將是澳門財政體系中的主角。澳門短期內很難找到擺脫此一宿命力的出路。

第三，隨著澳門更多的在建賭場投入運營，隨著世界特別是亞太地區更多的國家和地區開賭，澳門的博彩業，無論是貴賓廳還是中場，其利潤率水準將不可避免地趨於下降。“開賭即賺”的神話，將在世界範圍內破滅。賭業利潤水準的下降將對澳門以賭稅為核心的現行財政體制提出嚴重挑戰：當賭業利潤的下降使得它無力再為澳門財政挑大樑時，政府在稅收制度上對賭業的嚴苛以及對其他行業的慷慨，都必須改變；整個稅制都要改。

2．         與博彩業未來命運相關的不確定性因素

第一，澳門周邊地區客源環境未來一段時間會發生怎樣的變動，屬未定之天。這一點，又取決於兩個基本因素，一是中央政府的港澳自由行政策將會發生怎樣的變動；二是，周邊地區賭博合法化潮流的進度，包括香港乃至中國大陸開放賭禁的可能性。澳門政府乃至整個社會，能否清醒地意識到國（地）際博彩貿易的特殊含義，能否通過積極的公關工程以及實質性的利益協調來為自己營造一個良好的國（區）際客源環境，將是決定澳門賭業發展前景的一個關鍵性因素。賭權開放後的最初幾年裏，澳門社會曾一度存在著這樣一種樂觀認識：中國大陸為了堅持社會主義原則，永遠不會開賭，因此中國大陸這個巨大的市場永遠會為澳門留著；中國政府為了把澳門做成一國兩制的試驗田，一定會為澳門積極地創造有利的客源條件。中央政府的收緊自由行政策，顯然打破了人們的這種盲目樂觀，大大增加了澳門賭業周邊客源環境的不確定性。

第二，澳門政府能否抓緊時機，在深入研究和論證的基礎上，儘快完成博彩監管體制的國際化、標準化和規範化建設，也是事關澳門博彩業能否健康發展的一個至關重要的問題。國際上通行的博彩監管體制，其核心內容包括：多元化的博彩執照制度，以內部控制標準為基礎的賭稅徵收體系，和既管人也管錢的監管機制。其中多元化的博彩執照制度是核心中的核心，它包括三個基本內容：一間一照制，一人一照制和一事一照制。需要強調指出的是，澳門目前實行的這種種類單一、以博彩公司為單位頒發執照的制度，不但不利於政府對博彩業的有效監督和治理，而且也在相當程度上約束了博彩產業的多元化發展。例如，目前世界上許多博彩法區都經營一種 “wide area progressive” （又称 “meg pot”），即，在一個大地區範圍內的跨賭場跨公司的老虎機聯網系統，而澳門由於法律上只有一種單一的對博彩公司的博彩執照，這種跨公司的經營方式，其法律身份就很難解決。

對澳門來說，博彩監管制度的建設並非僅是一個純技術問題，它在一定意義上也是一個文化問題。一些西方國家行之有效的監管制度，在澳門的“人情文化”的背景下，未必能行得通。正是從這個意義上說，澳門能否建設起一個與新的產業條件和市場環境相適應的博彩監管體制，是一項艱巨的任務，它最終能否成功，確實存在著很大的不確定性。

第三，澳門博彩監管當局能否及時地填補由於賭王制的終結而留下的監管真空，能否將賭王時代形成的貴賓廳承包制在新的市場條件下重新納入健康軌道，也是澳門博彩業健康發展的一個重大難題。澳門的貴賓賭廳制度是在獨家專營時代形成的，在碼傭率由賭王“一口價”的條件下，相對健康地運作了三十年，對澳門博彩業的發展起到了關鍵性作用。而在賭權開放後的競爭環境下，碼傭率是否能夠做到由政府一口價，換句話說，碼傭這個貴賓廳體系中的核心變量，能否被有效地“錨”住，是這個體制能否繼續健康運轉的關鍵。另外，政府能否對貴賓賭業內部日益複雜的債務關係實施有效監管，防止債務鏈的崩緊與惡化，也在考驗著監管體系。貴賓廳承包制能否在新環境下繼續生存與健康發展，尚無定論，從而形成澳門賭業前景的一大不確定性。