4月20日，中国全国人大常委会开始国防动员法草案的首次审议，距该法被批准起草时间已整整二十五年。

国防动员是指国家根据国防的需要,使社会诸领域全部或者部分由平时状态转入战争状态所进行的活动，相应的法规则是针对和平时期进行战争动员准备和战争期间实施人力、武力、财力动员的法律规范。

是否做好战前和战时动员准备，对战争的进程和结局至关重要。早在1954年制订的中国宪法中，记载了战时可发动国防动员的法律条款，但其后数次跌宕颠簸，屡因“不合时宜”被否决搁置，长达十三年，这在中国立法史上堪称罕见。

在跨越两个世纪之后，历经中共三任核心领导层后，国防动员法才得以进入议事日程，中国国防动员体系建设至今方驶入正轨。中共国防部部长梁光烈在当日人大常委会上作立法说明时阐述，制定一部具有中国特色的国防动员法，对于提升综合国力、维护国家安全和发展十分重要。“可有效提高国家平战转换能力，保障完成军队多样化军事任务，维护国家安全的需要。”

中国人大常委会的议事日程安排是二月一轮的例会，国防动员法的首轮审议通过后，二审的例会时间会在本年度的6月。“审议法案一般必须是二审，如果二审审议通过的话，年底前可实施。”参与国防动员法起草的军方国防动员问题专家4月27日晚向《凤凰周刊》记者表示，中国立法草案的审议程序最多是三审，倘若三审还通不过，那就是不是年底实施的问题了，“有可能进入下一审议周期。”

经历了漫长的二十五年，等待这部法律的未来命运是什么，现在还不知晓。

商品经济的考验

有关中国国防动员法的动议，实为时势所迫。

上个世纪80年代前后，邓小平提出国家重心转向以经济建设为中心的轨道，但是军事战略仍暂时停留在毛时代的“早打仗，打打仗”。“从1979年到1985年前，正是全军上下掀起军事动员准备的高潮期，”北京军科院军队建设部有专家告诉本刊记者，此时中共军队首先建立了军队内部动员条例，军队动员涉及到很多地方的配合问题，便提出逐步建立国防战略准备制度。

70年代末起，在北线，中共军队开始陷入与越军的酣战，其侧面遭受邻国的军事威胁。80年代初期，中共军队内部的基本战争准备目标是，100万军队打一年，军方为此测算，其需要的武器装备非常惊人，而相应的国防动员规模也相当巨大，由此提出了需要尽快立法的问题。

时值中国大陆改革开放初期，商品经济开始浸润国人的心扉，原有的计划体制发生了很大的改变。80年代初期的中国农村开始实施联产承包责任制，工厂企业逐步政企分开，政府不再主导经济。

从建立新政权起，中国一直在国内实行计划经济，“高度集中的计划经济是最高效和最有利的国防动员机制，如果计划体制继续实行的话，中国的所有战略物质都是国家所有，那就无所谓国防动员困难的问题，大家也不会主动提出立法。”军科院专家说，二战时期，前苏联依靠国内集中高效的社会主义动员体制，打赢了德国，成为新中国模仿的榜样。

客观上，改革开放体系的建立对中国的国防动员带来了前所未有的考验。

1980年五届全国人大三次会议上，中国军队的11名代表率先提出议案：成立研究和拟制由平时转入战时的方案和计划的组织机构问题。这项被列为第 661号的议案，是人大代表第一次建议为国防动员立法。

但是直到1984年7月，国务院、中央军委才批准起草《国家战争动员条例》（后改名为《国防动员法》）。

国防动员法从动议、批准起草，历四载，期间的“因故停顿”，立法工作准备被高高搁起。

据媒体报道，《国防动员法》起草单位———国家国防动员委员会综合办公室负责人说，1987年送审稿形成后，出于当时对外开放政策的考虑，有关方面提出了不宜公开突出战备立法的意见。此外，就是当时国防动员没有一个统管机构，在立法上存在技术障碍，这也是该法“搁浅”的重要原因。

搁置十三年重推立法

1987年国防动员法被搁置原因，核心问题主要是，“部分领导，当然是高级领导，譬如副总理一级的人物看到这个动议后，认为不合时宜，当时中国刚提出改革开放，转入以经济建设为中心，需要对外显示和平建设的姿态，这个时候立这样一部法，会引起国际社会不好的反响。”军科院的上述专家也证实了这一说法。

80年代的中国还没有专门的机构来支撑和维持国防动员法的起草。“当时提出，通过立法先建立一个相应的机构，”军方人士的建议在八年后才得以初步实现。90年代初，当时主持起草国防动员法的国家计委国防司提出，在国家层面应成立一个相应的机构，以重新启动国防动员法立法程序。

1994年11月，中国成立了主国防动员工作的议事协调机构——国家国防动员委员会，该机构在中共中央、国务院和中央军委领导下工作。任务是实施国防动员，协调国防动员工作中经济与军事、军队与政府、人力与物力之间的关系等。国家国防动员委员会主任由国务院总理兼任，副主任由国务院和中央军委领导兼任，其成员包括公安部、财政部、铁道部、民航总局等国家机关和军方三总部负责人。国家国动委下设相应的机构。

“国动委的成立时重启国防动员法的一个重要原因，因为把立法的前提解决了。”国防动员法起草小组有关负责人告诉《凤凰周刊》，到1995年前后，大陆各省建立起了国防动员机构，稍晚时候，各军兵种的国动机构也随之建立。

在搁置十三年以后，国防动员法的起草终于进入第二阶段。1998年12月，经中央批准，将《国防动员法》列入九届全国人大常委会立法规划。2000年8月，国家国防动员委员会批准成立《国防动员法》起草领导小组，此后正式成立《国防动员法》起草班子。在广泛调研的基础上，自2001年1月起，《国防动员法》起草工作全面展开。

国防动员法的实际完成起草任务是在2005年的年底。“05年以后主要是协调各方，做多次的细节调整和修改。”有军方起草组成员称，在国防动员法的协调修正过程中，好多单位就是不签字，“配合不是很顺利。”

在和平时期，貌似庞大的大陆国动委机构很少能见其“发挥能量”。因为没有法律的支持和相应理顺的体制，一些地方机构更显得是个空壳单位。大陆某省国动委任职军官抱怨称，地方好多单位并不买国动委的帐，“很多人都不知道我们是干什么吃的。”

国家安全体系框架建立

姗姗来迟的国防动员法草案被高层人士赋予更多的积极意义。1997年中共颁行《国防法》，2005年出台《反国家分裂法》，二年后制定《突发事件应对法》，授权解放军、武警和民兵“参加突发事件的应急救援和处置工作”。

大陆学者认为，作为反国家分裂法的补充，一旦《国防动员法》审议通过并颁行，中国国防安全法制体系将臻于齐备，“国防安全法制体系建设将由此迈上新台阶。”

根据各国通行的国防安全规制，一国若进入国防动员阶段，通常表明该国与他国已进入战争状态或战争准备状态。而国防动员指国家针对所受安全威胁之等级，征集全部或若干战争资源为保卫国家安全而战，譬如民用车辆、船只、物资等等，也可指令民营制造企业转入战时物资生产。这样的征集是无条件的、不容商量的，因而是“强制”的。

负责起草法案的国家国防动员委员会综合办公室主任、总参动员部部长白自兴，日前对《中国国防报》形容该法是“一部平战结合的《国防法》”。该报称，随着中国经济社会转型加快，军事斗争准备的深入和保障军队完成多样化军事任务的增多，国防动员建设也面临一些新情况新问题；而做好战争动员准备对现代战争的结局至关重要。

梁光烈阐述《国防动员法》的三大功能，在和平时期协调国防与经济建设的发展；在紧急时期能应付突发事件；在战争时期则动员社会资源保障军队作战。

2000年后，国防动员法的二次重启起草单位有着庞大的班子，国家国动委成员单位中都抽调专人参与，军方担纲重任的是中共军队的智囊机构军事科学院，该院相关专家受国家国动委委托承担国防动员法的具体起草工作。

一部法律间隔两个阶段，横跨两个世纪，经历中共三代领导核心，显示“这确实是中国一部重要的法律。”大陆国防动员法起草组专家表示，该法经历立法的艰难曲折反映了不同时期的中国内在的军事时政形势变化需要，虽然法律的制定与经济基础没有直接的关系，但从目前条件来说经济基础有利于国防动员，换言之，“今天是中国动员基础或者动员建设条件最好的时期。”

或者可以说，中国的经济现状，为建立现代动员制度提供了良好的物质基础条件，“现代的国防动员，不以物质基础为转移，但是达到一定的物质基础以后，能建立一个什么样的制度就大不相同了。”该专家称。

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