核心提示：说到底，当初改革的流产，还是那些政府部门不能革自己的命，怕自己改革后“下岗”。还有一种阻力就可能来自部门利益。

迟来的“行政权三分””，这次能走多远        

          •洪巧俊

  深圳市政府门前的“拓”铁牛雕塑是深圳人开拓精神的象征。如今，深圳市政府机构改革再次举步开拓。5月25日《新京报》报道，《深圳综合配套改革试验总体方案》于5月初获国务院正式批复。其所涉及的数项改革中，行政管理体制改革被列为首位。一个明确的信号是，深圳在2003年大张旗鼓开始却又悄无声息流产的“行政权三分”改革，即将重启。

  “重启”这个词包含着太多的沉重，这个本应早该启动的改革却没有获得“深圳深度”，而是姗姗来迟。如果不是大部制改革在中央层面全面铺开，或许深圳的 “行政权三分”改革还不知要观望到何时。机不可失，时不再来，深圳终于等到这个成熟的时机。事实上，《深圳综合配套改革试验总体方案》是年初正式递交的，至批复历时不到半年，在这样短的时间得以批复，倒有人称之为“深圳速度”。

  早在2003年1月，广东省召开“两会”时，时任深圳市长的于幼军透露，深圳正在筹划打造一个决策、执行、监督“行政三分制”的全新政府架构。到今天已经时隔6个年头了。当时“行政三分制”的新闻一出，立即引起了社会的强烈关注和讨论，在这个月20日《南方都市报》“社评”刊登的《“行政三分制”将给深圳一个加速器》，就是笔者撰写的。遗憾的是这个“加速器”并没有得到很快地启动，沉寂了6年。我在这篇评论中寄予了很高的希望，着力分析了这种新型体制分离制约又能协调运转的作用。它通过合理分解权力，实现权力的有效制约，使决策更民主、科学；执行更透明、公正；监督更有效、有力。文章还指出，从现行的行政体制来看，大多政府部门集决策权、执行权、监督权于一体，权力过于集中，容易产生权力滥用、“暗箱操作”、权钱交易等腐败现象。

  而怡恰是这个关节上阻碍了这个改革的进程，因为在实际操作上将会面临机构撤并、部门定级等。当时就有评论指出，深圳若真的对许多专业的政府部门动大手术，就不光得不到这些部门的上级部门的支持，甚至会与许多现行专业法律法规相抵触甚至相违背。这样以来，深圳的“行政三分制”改革就不光会遇到来自现有政府部门的上级部门和行业的压力，甚至会受到现行法律法规的制约而遭遇法律障碍。没想到还真的一言中的。应该说，最大的的阻力还是来自于政府部门合并后，却没有渠道来安置被分流官员。改革的另一设计者、汕头大学法学院院长杜钢建回忆，如果按照最初的思路，至少有五分之一的正局级部门将被撤销或合并，这无疑会带来人事安排的巨大障碍。说到底，当初改革的流产，还是那些政府部门不能革自己的命，怕自己改革后“下岗”。

  还有一种阻力就可能来自部门利益。说白了，“行政三分制”就是“分权”，其根本思路是通过制度设计，实现政府决策、执行、监督三方面的相对分离；三者相辅相成，相互制约，相互协调。哲人说过，“不受制约的权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，而“行政三分制”就避免了权力过于集中在某一部门、某一环节或某几个人而导致失范的现象。通过建立权力分解、合理制衡的办法，形成决策、执行、监督的制约体制，实现权力的科学配置，规范决策权、执行权和监督权，使之又能成为相互协调的互动体制，让各职能部门各司其责，形成整体合力和制衡效应，从而达到防止公职人员滥用权力的目的。我们知道，传统体制下行政权力过于集中，缺乏权力之间的制衡和对权力的监督，正是权大于法、卖官鬻爵、权钱交易、暗箱操作等腐败行为得以滋生的土壤。而一旦权力进行了合理分解，权力得到了有效制约，得到了充分监督，腐败也从源头上、制度上得到遏制；还能规范公务员队伍的待遇和收入分配，防止公共权力利益化、政府资产部门化、部门收益个人化的现象。这样政府部门的工作人员就少了高福利，为官者就少了灰收入，显然有人就不乐意这种政革。

  尽管深圳的“行政三分制”改革姗姗姗来迟了几年，但毕竟还是启动了，对于这项改革的启动，我仍然寄予很高的希望。早也好，晚也好，“行政权三分”的启动仍然是“拓荒牛”象征，因为在中国大陆至今还是首次启动。

 2003年1月20日南方都市报“社评”：

“行政三分制”将给深圳一个加速器

　 □本报特约评论　洪巧俊

  在广东省召开的人大会上，深圳市长于幼军透露，深圳正在筹划打造一个决策、执行、监督“行政三分制”的全新政府架构。也就是说把现行一些政府部门集决策、执行、监督于一身的体制剥离开来，让有决策权的没有执行权和监督权，让有执行权的没有决策权和监督权，让有监督权的没有决策权和执行权，构建了分离制约又能协调运转的新机制。

   这种新机制是遏制腐败源的一种新型体制，它通过合理分解权力，实现权力的有效制约，使决策更民主、科学；执行更透明、公正；监督更有效、有力。从现行的行政体制来看，大多政府部门集决策权、执行权、监督权于一体，权力过于集中，容易产生权力滥用、“暗箱操作”、权钱交易等腐败现象。而“行政三分制”就避免了权力过于集中在某一部门、某一环节或某几个人而导致失范的现象。通过建立权力分解、合理制衡的办法，形成决策、执行、监督的制约体制，实现权力的科学配置，规范决策权、执行权和监督权，使之又能成为相互协调的互动体制，让各职能部门各司其责，形成整体合力和制衡效应，从而达到防止公职人员滥用权力的目的。
  我们不难发现，决策权在政府某一部门，执行权也同样在这个政府部门。为了部门的利益，在制定决策时就难以避免不从部门利益出发，这样就会造成执行权的权力过大，造成对社会的不公，尤其是会产生部门乱权。而一旦部门乱权，部门获利，遭劫的就是百姓，损害的就是政府的公信力。
   事实也证明，所有这些部门利益，都是以牺牲社会利益为代价的。现行的体制，部门是政府决策的执行机关，按理政府与部门的关系应该是：政府决策，部门执行。但由于部门也是政府一部门，构成的关系也是“父与子”的关系，在制定决策时，政府往往“下放”给部门，部门起草决策，政府盖章发文，然后由部门按照这个发文去执行。
   面对权力被部门侵蚀的状况，政府收回被异化的决策权、强化政府决策职能，把现行部门的集权剥离分开，做到均衡制约就显得很有必要。我们应该知道决策权和执行权的最大的区别之一是，决策权是以追求民主为其主要价值取向；而执行权是以追求效率为其内在本质属性。要真正实现公开和透明，是需要在现有机制上做一番伤筋动骨的改革的。深圳将出现若干决策局、执行局和一个监察局，让决策局只有决策权而没有执行权；让执行权只有执行权没有决策权。监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。将更加有利于权力的合理分解，实现权力的有效制约，使之更加公开和透明。

  其实遏制腐败急需公开、透明的环节很多，如决策权和执行权的各项监督制约机制是否健全，能否有效防止执行权力的滥用，回避制度执行得如何，决策与执行分立、执行与监督分立、监督与决策分立是否落实到位等等，这些环节如何操作，怎样才能将其置于公众的监督之下？再者，制定决策、执行、监督相互衔接、相互制约的工作运行规范，以逐步建立起“廉洁、勤政、务实、高效”的行政机制，乃当务之急。据悉，深圳即将进行的“行政三分制”改革，吸收了英国、美国、新加坡、香港等国家和地区的成熟经验并加以创新，这种“学习”而不“照搬”的“行政三分制”犹如春风扑面，相信能给我国的体制改革造成前所未有的影响和推动力，同时也正如中科院院士牛文元等专家认为的，这一改革将使深圳发展潜力无限，等于给了深圳一个加速器。

　洪巧俊评论：

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