[社论]行政权三分，深圳重启改革令人期待

[南方都市报]  

     《深圳综合配套改革试验总体方案》于5月初获国务院正式批复。其所涉及的数项改革中，行政管理体制改革被排在首位。这意味着深圳承担行政体制改革“先行先试”任务的使命已然明确。“行政权三分”着力点集中于提升行政效能。主旨是将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块，从而一举扭转传统体制下政府部门集决策、执行、监督为一体，自定规则、自己执行、自我监督的行政权力运作模式。

    本次“综合配套改革”在深圳率先实行，不仅因为深圳作为我国最早的经济特区，本身肩负“先行先试”的使命，更重要的是，“行政三分”最早就是由深圳提出的。2003年，深圳市在广东省十届人大一次会议上宣布，其即将成为中国惟一推行“行政权三分”试点改革的城市。后来由于种种原因，一场原本轰轰烈烈的改革悄然归于沉寂。

    总结六年前的改革经验，行政既得利益是最大阻力来源。据方案设计者分析，按最初的设想，至少有1/5的正局级部门将被撤销或合并，为人事安排带来了巨大障碍。在行政部门的“协商”过程中，由于在原规划中决策部门的级别较高，其数量从最初规划的3个，“协商”到最后的21个。最终导致改革严重偏离初衷而无法实行。六年前的改革销匿于无形，恰恰说明改革对既得利益的触动之深，也从另一个侧面印证了改革的必要性和紧迫性。目前，国家层面的“大部制”改革正在进行，实践“行政权三分”的条件已经今非昔比。深圳再次发起冲击，令人期待。

    表面上看，行政权力三分将形成“三套班子”，但权力的分离和制约却最有可能裁汰冗员。因为行政架构不断膨胀，其根源在于公共利益不断转化为部门利益。早有专家指出，决策权决定利益的划分，执行权决定利益的实现，监督权决定利益的矫正。而决策、执行、监督“三位一体”，最容易令公共利益部门化。例如，在重大公共建设项目中，如果建设项目的决策、执行和监督由同一个部门完成，那么建筑资金的分配、建设方案的选择、工程质量的监督将完全处于黑箱之中。这也是豆腐渣工程如此多发的重要原因。而倘若将决策权与执行权分离，监督权独立，那么在规则制定与利益划分过程中，因制度约束，决策者将无法通过其与执行部门的合谋，获取执行过程中的利益，这对作出更有利于公众的决策意义重大。不仅如此，决策权与执行权的分离更有利于为行政管理引入市场因素。由于决策部门和监督部门超脱于行政利益，完全可以在执行环节引入竞争机制，从而形成决策与执行之间的“契约”关系，在进一步明确双方“责、权、利”的同时，还可以将“执行”部门置于需求方的监督之下。例如香港的许多公共事业就是通过外判的方式由私人承包的，这不仅能最大限度地减少政府支出，还可以提高公共事业质量，降低实际成本。

    当然，作为决策权与执行权分离的前提和保障，监督权独立至关重要。在这方面，政府除了应建立直接对地区行政首长负责的审核机构和廉政机构，如香港的廉政公署、核数专员公署等，还应注重引入行政体系外部的力量。从香港、新加坡等地的经验看，吸纳行政机构外部的资源，对行政效能提升大有好处。例如，在决策机构引入专家委员会和行业协会力量，并参考司法机构的意见，往往能令政府政策制定更具专业性和针对性。在执行机构改革上，放开部分公共事业的承包权，引入市场机制，更有利于效率提升。而在监督机构方面，除了应仿效香港建立只对政府首长负责、完全独立的廉政机构，以及独立审核委员会等机制外，还应加大与人大、政协的合作，将公众参政、议政的积极性调动起来，从而在最大的范围内凝聚改革共识。

    六年前的教训说明，改革到了攻坚阶段，最难以克服的困难往往在于，改革的执行者及其既得利益本身就是改革的“终极标靶”。因此，能否突破阻力，很大程度上取决于改革能否从其未来的获益者身上凝聚力量。值得注意的是，在《深圳综合配套改革试验总体方案》中，特别提到了依法行政、完善公开征询机制等内容，这为司法介入和公众参与提供了想象空间。有理由相信，民众对清廉、高效的政府服务的需求，将逐步转化为行政体制改革动力，并伴随着公众参与的深入而逐步实现。