城管的“土匪”形象是谁树起的？

网友蛋蛋/文

近年来，关于城管打人及相关野蛮执法的报道屡见不鲜。各方面言辞激烈，有的偏激，说什么“下辈子打死也不做城管”，有说现在的“城管”就是进城的“土匪”一族，如此等等。那么城管到底是什么，其职权有多大，怎么就成了全国百姓眼里的“土匪”呢？

据了解，城管这种职业起始创建于上世纪80年代末90年代初，最初是城建部门内部负责规划、市政、环卫、绿化等职责的管理人员，后来经过几次整合重组强化，逐渐演变成今天的城管职能部门。其职责主要包括：市容环境卫生、城市规划管理（无证违法建设处罚）、道路交通秩序（违法占路处罚）、工商行政管理（无照经营处罚）、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理（含拆迁工地管理）、城市河湖管理等10多个方面。　　

城管这种职能是随着我国城市化步伐加快而产生的，应该说，改革开放30年，我国经济发展最快，变化最大、带动力最强、成效最显著的就是城市经济，伴随着城市大规模扩建、改建、翻建、迁建，城市人口的迅速膨胀，一系列城市管理的问题应运而生，市民强烈要求改善城市生活环境，提升城市形象，迫切需要城市政府强化管理，规范城市各方主体要素，提升城市综合服务功能，城管职能就这样得到强化重视，在大规模整治城市环境脏、乱、差的联合执法中，工商、公安、税务、环保、水利等政府职能部门多方的博弈中，其它相关部门的执法相对受到了法律规范，在上级部门的立法实践中，真切将一些无实际权利又麻烦多多的职能迅速弱化，城管由于属新生职能部门，本身无多大法定职权，对一切都感兴趣，揽权扩权，几乎是凡别人不想干的城管都干，幻想“有为才有位”，加之不少部门先后垂直管理，地方政府对其摇控力下降之际，城管这成了政府“唯一”能强力推进的职难部门，并经过粗糙包装，全线上阵，因为缺少相关配套政策法律法规约束，城管一下子成了无所不能之职能部门，万众瞩目。

那么，这样一个新型多权部门，城管怎么就成了老百姓眼中的“土匪”形象呢？我粗略分析，缘于以下主要原因：

一是城管自身职能法律定位不清。到底那些真正由法律赋予的职能，那些又是地方政府强加上的，底子不清，到目前为止，除个别省地区性法规规定了部分职能外，从《城乡规划法》等大法中找不到城管的权威职能法律依据，以致城管执那门子的法至今弄不清。无法可依，无法执法的尴尬，一个无法定职权的部门最易被人理解为胡作非为，能不像“土匪”吗！

二是城管执法人员自身素质问题。城管执法部门从最初组建时，其定位就形成错位，各类人员未经（或未经严格）考核考试全部安排到城管部门，加之相当一部分人自身文化底子不高，培训少、难度大、提高难，还有清一色复员转业军人安置。平常学习条件差，工作环境粗糙，个人待遇不高，进步机会少，社会地位低，吸引和留住优秀人才的软硬条件都相对差，队伍长年不流动、不交流、不提拔、不重用，形成一潭死水，城管人员上进人自然降低，一个没有太多上进心的混“公家饭”的一族，能用心干好本职工作都难。在老百姓眼里形成印象是，一群靠门路安排工作的、区别于民工的、穿制服的、吃皇粮的粗人群体，近似于封建社会的官方“土匪”。

三是上下指导缺位，监管缺位乏力。城管按部门体系算，归城乡建设和住宅部管，但业务指导中，从来是上面没人管，地方乱管。视地方政府为亲爹妈，而地方政府在庞杂职能中，无力承担城管队伍正规化建设的具体职责，一任市长一套，只要工作力度，不管城管困境。政府对城管人员任意发挥，随意执法，程序混乱，胡乱执法，执法犯法，吃拿卡要，胡做非为，违法乱纪等等行为疏于监督，失之过亲、失之过松，包庇牵就，地方领导车水马轮换得快，城管部门的深层问题和病根得不到及时有效治疗，一层压一层，年久累积，诟病缠身，与其他部门对比中，便形成了老百姓眼里的“土匪”。

四是政府面对诸多社会矛盾的无奈综合症。不可否认，城管直面的太多社会矛盾正是各级地方政府最无奈的执政矛盾，比如大量进城农民就业问题，大量违法抢建，政府违规违法强拆抢拆，开发商操纵政府充当“刽子手”，官商勾结的项目，有意无意剥夺群众知情权，作为强权政府，更多擅长的行政权力强迫提高执行力。面对诸多社会矛盾的焦点、难点，市民文明水平的教育培养投入不足，进城农民的就业保障措施少而微效，传统城乡二元结构，对大量农民工的政策空白等问题，日益激化的党群、干群关系，老百姓有意见，如果说这些社会矛盾的解决政府无奈，那么城管一个部门更无奈。而这一切矛盾对面中，城管都是充当了“急前锋”，骂城管为“土匪”就不为过了！

五是政府职能转型与执法环境结合并发症。一方面，我们传统政府推进动型发展，庞大的政府权力助长了政府的强权态势，以及对民权、民生、民意的淡视，把执政为民和以人为本喊成响亮的口号，其惯用方法就是粗暴、简单、强迫、民众。胡乱的官逼民富政策，太多的强迫激发太多民众反感。加之官吏贪腐胜行，滋生出的政府部门更是争权夺利，办事推诿扯皮。部门立法普遍强调政府强权，立法质量不高，执法不公，贪赃枉法，人情横行，权钱交易，原则交易等，老百姓对政府不满和抵触理由多多。另一方面，民众受几千年封建主义影响根深蒂固，法制意识淡薄，服法从法习惯少，国民整体文化素养不高，城市文明教育滞后，传统陋习成性，城管人员长期与类似“刁民”的穷人对交应付，机械粗劣，长年累月，风吹日晒，忍辱负重，疲劳奔命，执法人员容易养成生、冷、硬、横、野。有些百姓也是心中蔑视城管，故意刁难撒野撒泼，执法现场经常上演“全武行”。城管工作性质又多与社会中下层老百姓（其实生活在社会底层（主要是生存艰难所致）的众多老百姓更显本能性的刁蛮）打交道，做这类人群的好多工作没有超常耐心是没法做好的，不是用常规部门的行政审批那么轻松权威方式就能做好的。社会舆论一边倒，简单同情社会弱势群体，我们在无端指责城管部门像“土匪”的时候，昨就不想想，你有水平、有素质，你去能干多好啊？你昨就不愿意去干城管呢？城管部门领导总结过：人人不干城管，干了城管都一般！破罐破摔，你说老百姓能不说城管是“土匪”吗？

城管的“土匪”的形成绝非一部门或一半个人的问题，有其复杂综合的诸多因素，也绝非一朝一夕能改善多少。

城管执法透视了地方政府的工作困惑。透过城管执法本身要看到更多政府职能转变的迫切和必要。规范城管执法，最根本要从规范政府行为入手，从规范行政权力着手，才可能标本兼治。一个没有有效约束的政府，一个万能的政府，不可能真正让老百姓满意的！

                          （2009年5月29日在家草拟）