2009-06-21 22:15:19
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高考制度改革的政治学进路
倪明胜
（中共天津市委党校 天津 南开 300191）
原文刊载于《武汉科技大学学报（社会科学版）》2009年第3期
摘 要：高考作为践行社会公平、教育公正原则的重要制度设计和社会实践，关乎多方利益主体的较量与博弈。高考制度的改革和完善、实现教育的公平公正成为时代的重要命题。从政治学的视角检视和反思中国高考制度的创设、持续和变革的进程，通过对公民资格理论、公共服务理论以及协商民主理论的诠释和评述，寻求一个能够逻辑地支撑和实现高考公平公正原则的理论构架，以期为当前高考改革的顺利推进提供有益的借鉴价值和思维模式。
关键词：高考改革；公民资格理论；公共服务理论；协商民主理论。
作为建制56年之久的全国普通高校本专科招生统一考试制度（以下简称高考），是在特定历史条件下满足社会发展需要的时代产物。高考制度作为体现公平公正原则的重要制度设计和社会实践，其对高校人才选拔、改善教育布局、平衡教育资源以及实现教育机会均等发挥着不可替代的功效。然而，高考制度的改革因其自身的复杂性、牵涉利益的广泛性，在面对社会转型和体制转轨的现实境域，高考改革践行的方向性问题日益成为倍受关注的焦点。当下，继续深化高考体制改革、实现教育的公平公正已经成为时代的紧迫命题。它既是广大民众对政府的权利要求，也正逐渐成为政府及各大教育考试机构的理性自觉。然而，高考改革并不是从一个极端走向另一个极端的被动过程，也不是通过反对一种令人不满意的制度状态，而从“零起点”开始制度设计的过程。因此，我们必须站在时代的前沿去反思高考改革的实践路向，为政府及各大教育考试机构确立一个“能够逻辑地支撑和实现高考公平公正原则”的理论基础。
在本文中，笔者以政治学的理论视角为切入点，通过对公民资格理论、公共服务理论以及协商民主理论的诠释和评述，在一个宏大的政治学视域内检视和反思中国高考制度的创设、持续和变革的进程，希冀为中国高考制度的变革和创新提供理论支撑和行动框架，为当前高考改革的进一步推进提供有益的参考进路。
（一）公民资格理论
公民资格，英译为Citizenship，国内较通常的译名是公民权。Citizenship直译是指公民的身份地位，即作为一国公民的资格。公民资格理论的先驱马歇尔（T.H.Marshall）在《公民资格与社会阶级》（Citizenship and Social Class）一文中，将公民资格细分为三部分：公民的（Civil）、政治的（Political）、社会的（Social），并通过以权利发展为主线，形成公民权利、政治权利、社会权利。作为中间道路学派的马歇尔一直试图阐明公民资格与社会不平等之间的联系，并以住房和教育政策为例，来考察个人社会权利和集体社会权利之间的平衡问题，并指出“住房是一个人基本的生活需求，政府的公共住房政策需要有一个过程才能满足所有需求者的需求。在这个过程中，存在偶然性因素，势必带来人与人之间的不平等。教育选拔过程中，由于提供给孩子们的受高等教育的机会有限，建立在能力和家庭背景基础上的不平等也随之出现了。”[1]沃尔泽（Michael Walzer）在论述公民资格理论时，首先假定一个有着共享价值的共同体，公民在其中共享一种文化[2]，这样共同体中就存在一种可以分配的善。这种公民资格理论的核心在于将公民看作一个受特定传统决定和对社会意义达成一致的特定社会平等成员。此外，达轮道夫还将公民资格看作一个规定人们之间的社会关系的原则框架，公民资格也因此成为平等的一个抽象维度，在这个框架内，一个人之所以与其他人平等，不是作为具体的个人，而是作为权利承载者（Right-Bearer）。[3]
作为经历漫长历史演进和发展的公民资格理论，其总是于不同时期的政治形态和制度架构相适应，并成为促推社会结构和政治体制变迁的驱动力。从上述有关公民资格理论的多维诠释来看，我们不难发现，公民资格是一个有确定边界的社会政治共同体的成员资格，是该共同体成员获得稀缺性资源的基本途径。公民资格是经由社会——政治共同体承认并写入法律的普遍性权利，并且向全体公民实行。此外，公民资格的本质意义就是平等，也就是某一共同体公民资格中的所有人都具有平等的待遇。
众所周知，高考作为当前国内人才选拔的重要机制，对于任何符合有关规定的普通考生，都有参与竞争的资格和机会，如果剥夺了这种资格和平等待遇，那就是在高考共同体公民资格边界以外的二等公民。高考制度的实施和运作，其本质内涵应体现为对公平原则的诠释和践行。由此，“作为政府精神的‘正义’承认和保护社会公民具有平等的权利，这些权利并不因社会公民个人的性别、年龄、阶层、收入等方面的差异而受到损害，也不可能被强力或特权所侵害”[4]。然而，从当前中国高考改革的实践进程来看，尽管我们始终坚持高考改革应做到公平公正，但我们却忽略了对高考公平原则的深层次理解。毫无疑问，高考的公平原则主要是指公民身份平等的原则，然而，平等原则除了平等对待之外，还有比例平等的涵义。所谓比例平等的原则，依照萨托利提出的平等分配的相关项：需要、品德、才能和贡献，又可将其细分为四个具体的原则：1、依据需要的比例平等；2、依据品德的比例平等；3、依据才能的比例平等；4、依据贡献的比例平等。[5]实际运行中，高考制度践行的平等原则主要是基于能力基础上的比例平等。从当前的高考选拔制度来看，虽然在实践中遵循了比例原则，但并没有体现出实质性的平等，也就是说虽然存在地区比例的配额，但并没有体现平等的原则，尤其是没有体现出基于能力层面上的平等原则，从而导致高校在各省录取学生的比例存在很大的差异性。
上述公民资格理论已经告诉我们，在任何一个社会（政治共同体）中，所有成员应平等享有和分配集体性资源或利益。公民资格体现的每一种权利应成为人们利益表达的诉求，只有这样才能推进制度的变革和完善，并最终保证政治共同体中所有成员的普遍权利和利益。当前看来，由于各省市适龄人口、教育发展程度以及高等教育发展的规模还存在较大差异，各地区处于相同能力层级的考生其绝对能力并非对等，现行高考制度确立下的招生行为，在面对高考信息的非对称性、经济能力的非均衡性以及个人偏好选择的差异性，这些必然使得高考制度的运行在很大程度上处于多因素性决定的动态博弈过程。由此，高考制度的改革和完善，对基于能力基础上的比例平等原则应引起足够重视，使教育资源在不同地域之间实现对平等入学权利的保障，从而确保高考共同体中的所有考生都具有平等的考试机会和入学资格，真正意义上践行高考制度的公平公正的原则。
（二）公共服务理论
政府究竟何为？从国家诞生之日起，这个命题一直困扰着人们。从“单纯守夜人”到“必要的恶”，从“经济自由至上”到“政府宏观干预”，从“划桨”到“掌舵”，人们一直试图在政府与市场的不同组合中寻求最佳平衡点，但结果总是随着新生问题的层出不穷而付出不可预知的代价。随着“政府失灵”所引发的社会问题日益严重性，人们更加理性的认识到庞大的官僚体制并非是政府提供有效的公共产品和公共服务的唯一机制。在这一特殊的大背景下，西方一些国家在20世纪80年代掀起了“政府再造”（Reengineering Government）、“公共部门重塑”的新公共管理运动浪潮。在通过对企业竞争机制的引入，以市场“顾客意识”和“服务意识”的创新理念为导向下，政府逐渐实现了从“划桨身份”向“掌舵身份”的角色转换，一个顾客服务型、任务导向型、分权参与型、防范预防型的现代化企业型政府日渐形成。其中，以登哈特夫妇为代表的“新公共服务”理念，为我们开启了一个能融合公民个体利益和公共集体利益的全新想象空间。“服务于公民，而不是服务于顾客：公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。追求公共利益：公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。服务，而不是掌舵：对于公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图控制和掌控社会新的发展方向。”[6]
毫无疑问，政府的公共性和服务性特质决定了其公共管理的价值取向，即“政府的本质成为行使公共权力的机构，其一切都是为了促进公众的福利”。[7]正是基于实现公共目的和寻求公民公共利益最大化的价值追求，“公共利益价值观”和“公共服务价值观”成为新公共服务理念的本质内核。
从公共事务的角度来看，高考制度的改革和完善应以公共服务的理念为终极价值所在，因此，在制度设计和制度安排的过程中，应有别于传统意义上追求硬性控制和管理导向的价值实践。当前看来，高考制度本身的体制性障碍，使其运行效率低下、各环节的弊端不断显现，高考制度甚至成为个别利益集团的牟利工具。“一考定终身”，某种意义上使得当前的高考和中国的教育日渐趋于功利化，广大考生在这一价值取向的驱动下，自我发展呈现片面化和畸形化的特征。当前，教育内部和外部环境都发生了深刻的变化，随着高校招生自主权逐渐扩大，考生及其家庭的维权意识逐渐增强。如何在社会公共利益、高校、招办、考生的合法权益之间寻找有效的制度管理机制，如何维护高考的秩序与公正是高考改革的重要问题。[8]而新公共服务理念正为我们创设这样一个想象逻辑：在检视传统公共行政理念和“新公共管理运动”所倡导的价值理念之后，这种全新的公共利益价值观为我们重新构筑政府（各大教育考试机构）、高校、考生等各方利益主体之间的平衡关系提供有益的借鉴视角。
从当前高考运行的机制来看，高考制度应由单一的为高校选拔和输送人才转向为面向社会、服务社会的人力资源优化和整合的工具。在新公共服务理念的导向下，政府以及公共管理者应以服务社会的价值理念作为高考制度变革和完善的治理依据；高校应以服务考生的价值内涵作为高考录取和选拔优秀考生的运行依据。具体而言，政府（各大教育考试服务机构）应继续推进高校招生统一考试分省命题改革，做好统筹规划和分步实施工作，以适应和满足各省教育发展的实际情况需要。在处理好考试公平公正与科学发展的前提下，积极探索多元化选拔、多样化录取的创新模式，真正做到以考生利益为根本，尊重和满足考生个性化发展。与此同时，通过高考政策（方案）的规划、设计和及时调整，做到兼顾各方主体的利益。在确立权力监督和权利保护的原则下，制定出一部能够统筹各招生环节、协调多方利益、具有可操作性的《普通高校招生考试法》，从法律的层面上规范高考制度和保护广大考生利益。此外，高校应在推进信息公开与法律监督的前提下，履行好招生自主权，并就招生自主权涉及的范围和程度，以及如何有效行使招生自主权进行不断探索和试验，构建出“科学、公平、高效”的人才选拔和服务机制。
不难发现，通过相应的制度安排，使公共服务理念和公共价值理念成为贯穿于整个制度体系的基本精神，实现对权力和法律的制度统合，从而造就出权力观念、法律观念从属于服务价值的客观基础[9],这在某种意义上，应成为现行高考制度变革和重构的重要逻辑起点。
（三）协商民主理论
滥觞于古希腊的协商民主在20世纪中后期得以复兴，并随着毕塞特在1980年所撰写的《协商民主：共和政府的多数原则》一文而得以重现和焕发生机。从相关检索资料来看，学界当前对何谓“协商民主”（Deliberative Democracy）并非完全达成共识，概而言之，主要体现为以下几大主流观点：第一种认为：“协商民主是一种通过公开讨论做出决策的民主体制”[10],它强调政治决策的合法性基础是“利益相关者的共识”——这种“利益相关者的共识”是在平等对话和充分协商的过程中形成的，尽管这种“共识”是有限的，但正是这种有限的共识决定了政治进程之合理结果的可期待性和可预见性，并构筑了政治决策的最低限度的合法性基础。[11]因此，这种协商民主的过程不仅是民意碰撞的过程，而且也是民意聚合的过程。第二种认为：协商民主是应对社会多样性和多元化的现实而产生的一种社会治理形式。作为这种特殊的治理形式，协商民主正是期望借助于充分沟通和平等对话的方式来促成社会达成最低限度的共识。正是基于这层意义，瓦拉德指出：“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所在政治意愿以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。”[12]第三种认为：“协商是一种联合性社会活动，这种活动的主旨在于通过对话而实现理性的相互交换”[13]所谓的协商民主，则是基于这种理性的成功交换而形成的一种决策模式，这种模式的意义在于谋求利益相关者“偏好的转变”而不是“偏好的聚合” [14]这种作为决策模式的协商民主，一般表现为包容性、理性与合法性。
尽管主流意见对协商民主还存在诸多争议，但从上述三种代表性观点来看，无论是运行范式还是精神意蕴都存在诸多契合。协商民主的“理性对话”和“政治参与”都能够有效地推动权力秩序的合理化和规范化，并确保公共政策的出台和制度的实施更加合理化和人性化，从而实现政府的“善政”和社会的“善治”。
改革开放以来，高考制度在各种漫骂和批评声中艰难前行，人们抨击高考“指挥棒”成为“应试教育”、“扼杀人性”和“片面升学率”的祸根，更有人尖锐的提出：“统考制度使中国教育死水一潭，是直接扼杀人才、泯灭民族创造性的罪魁祸首。”[15]面对这些“罪名”，高考改革在舆论的重压下陷入频繁改革的泥沼。事实上，随着市场经济体制的建构，社会利益主体逐渐分化和趋向多元，这些利益的多元化体现在不同层面，有个体、群体、团体和组织利益并存的多元层面，有弱势群体、团体和弱势团体、群体利益并存的多元格局，还有眼前利益和长远利益、地区利益和国家全局利益并存的多元方面。[16]高考改革，涉及到学生、家长、教师、中学、大学等各个层面，牵涉到个人利益、群体利益和组织利益，是一项综合性和复杂性的社会制度变革。我们不能将高考改革简单地定位为制度的变革，而忽视其背后的各层利益主体的关系。因此，高考制度的改革需要建构一种科学合理的机制平台，要让不同的利益主体将其利益要求表达出来，在相互平等和相互尊重中实现对话、对谈、听证以及协商和论辩，从而充分保证高考制度利益的代表性，使高考制度改革最大程度地满足不同利益主体的偏好，确保高考制度的设计以“利益相关者的共识”为合法性基础。
我们知道，协商民主的本质是多方利益主体通过对关乎自身直接或间接利益关系的某个议程或方案发表自己的见解、参与论辩协商，最终实现利益均衡的过程。事实上，“只有通过利益主体的活动，参与整个过程，才能使决策者了解利益主体的要求和愿望，重视利益主体的利益，做出基本符合利益主体的决策安排。”[17]当前看来，定期举办高考信息发布会、高考改革记者招待会、高考政策听证会等相关特别会议，显得异常重要。这一方面有利于考生、家长的意见表达和平等的沟通对话，使考生、家长利益主体的各种观点和利益需求得到表达和充分讨论，以确保最终高考政策的出台和制度的设计更加趋于公正与合理。与此同时，在广泛聚合公众民意的基础上制定出台高考政策，将会更加科学和有效，并能有效协调个人利益、政府利益与公共利益，长远利益与短期利益，保证高考制度改革的有序推进。此外，借助网络新兴媒体，及时发布高考信息和高考改革方案，并就热点、难点问题广泛征求民意和实施及时互动讨论，应成为一个制度性的安排。当然，在致力于构建和谐社会、高考公平公正的制度设计过程中，制度各方主体可以形成议题网络、政策社群、制度倡导联盟，通过政府主导和构筑的话语表达机制平台形成有效地论辩协商制度，以保证高考改革方案的出台更加全面化、科学化和人性化。
（四）简短的结语
高考作为践行社会公平、教育公正原则的重要制度设计，是一项影响深远、万众瞩目的重要制度。高考改革作为“牵一发而动全身”的系统工程，不能总在迂回和反复中停滞不前。我们应本着循序渐进和慎重的原则对高考改革的路向予以理性的反思，并以全面和综合的视角进行深入研究。站在一个宏大的政治学视域中检视中国高考改革的实践过程，本身也是一种新的尝试，我们也不难发现，公民资格理论从法律的视角警醒共同体中的每一个体都享有平等的待遇，公共服务理论则为转型期国家（政府及各大教育考试机构）在处理同社会、考生关系的过程中的角色定位与转变提供有益的借鉴视角，协商民主理论则为推动权力秩序的合理化与规范化，保证高考政策的出台和实施的科学化与人性化提供全新的参考范式。由此，以政治学理论为切入点反思高考改革，需要我们重新构筑国家、社会、高校以及考生之间的平衡协调关系，从而确保我国的高考制度更加科学化、社会化和人性化。
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[课题来源]湖南省社科基金项目“理解政治”（03YB13）。
[作者简介]倪明胜（1982—）男，湖北鄂州人，中共天津市委党校（天津行政学院）研究生部教师，行政管理硕士，主要从事公共管理与公共事务治理研究。
