护宪善法的新民权运动

——政治体制改革与法治社会建设的历史契机 2004-11-11

余习广

 

       一、 新民权运动

1. 缘起与标志

2002年起，在专家、学者、媒体和社会舆论热点关注和强力介入下，一系列或因官员违宪弄权，或因恶法伤民，侵害民众公民权益的典型事件在全社会公开曝光，引起广泛强烈的社会反响——孙志刚事件、孙大午事件、孙万刚案件、农民工资拖欠事件、河南艾滋病村事件、嘉禾拆迁事件、遵义暴力拆迁事件、唐山征地事件、福安拆迁事件、自贡拆迁事件、唐山拆迁事件、秦皇岛拆迁事件、郭光允反腐败上书事件、修宪上书事件、蒋彦永上书事件、各地万民罢免恶吏上书事件、“乙肝歧视”事件……

而专家、学者、媒体和社会舆论，从事件着眼，迅速切入当权者违宪害民行为法律依据的法理审视，从而引发起一场以护宪修法为主题而激昂人心的社会风潮——

关于废止无视和践踏人权的恶法：

2003年4月25日，《南方都市报》对孙志刚事件的报道，揭开了中国法制史上具有特殊意义的一幕。在新闻媒体的持续曝光下，就孙志刚事件凸显的恶法恶规，全社会民愤沸腾，一场护宪修法运动风潮涌起。

4月29日，余樟法、杨支柱等百名人士上书全国人大，呼吁废止收容遣送和暂住证制度。

随后，知名学者旷新年、李陀等5名学者上书全国人大，呼吁改革收容和暂住证制度。

5月14日，俞江、腾彪、许志永3位北京大学法学博士，以“中国公民”的名义，上书全国人大常委会，建议对《收容遣送办法》进行违宪审查。

5月19日，中国政法大学法学院、中评网、北京市华一律师事务所联合在京召开“收容制度和宪法问题讨论会，茅于轼、盛洪、贺卫方、马怀德等专家学者纷纷发表意见。

5月21日，知名学者江平、何光沪、沈岿、秦晖等名学者，就废止收容遣送制度进行研讨。

5月23日，贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波5名学者，以“中国公民”的名义，上书全国人大常委会，就废止收容遣送制度，提出见解。

各地有关人士纷纷上书，要求废除违反宪法精神和法律准则的劳动教养条例。

……

关于保护公民私有财产的修宪：

2002年发端的修宪思潮，聚焦于“保护公民的私有财产”。数十封致全国人大常委会和国家有关领导人的上书，感召民心而获成效。其中，2003年8月,曹思远等人《上全国人大常委会书》，对修改宪法，使其确定“保护公民的私有财产”原则， 具有特殊的历史性地位。

　　2004 年3月5日，北村 毕竟悦 陈永苗 崔卫平 范亚峰 贺卫方 郝建 季卫东 李健 刘军宁 茅于轼 浦志强 秦晖 秋风 滕彪 王克勤 王怡 萧自强 谢泳 刑小群 徐友渔 许志永 余杰 张千帆 张星水 张祖桦 赵诚 仲大军 朱学勤发出上书《完善我国宪法人权保护条款的建议》,　就提请十届全国人民代表大会第二次会议审议的《中华人民共和国宪法修正案（ 草案 ）》中，将写入“国家尊重和保障人权”的宪法原则，而提出对完善我国宪法人权保护条款的建议。《建议》认为，人权的宪法保护应当体现为一系列具体的制度。因此，《建议》根据联合国人权国际公约和我国现行宪法精神，就人权的一系列具体内容，包括生存权、受教育权、财产权、隐私权、知情权、人格权、住宅权、人身自由、表达自由、宗教信仰自由、选举权和被选举权、结社自由、集会游行示威的自由等等，作出系统的立法阐述??人权的宪法保护体系应当包括：保障基本人权原则条款；法律之下的平等条款；人格尊严条款；人身保护条款；公正审判条款；禁止刑讯逼供条款；宗教信仰自由条款；隐私权条款；迁徙自由条款；住宅不受侵犯条款；财产权保护条款；表达自由条款；结社自由条款；集会、游行、示威、罢工自由条款；平等的选举权与被选举权条款；知情权与请愿权条款；受教育权条款；国家赔偿条款；司法审查制度条款。并对宪法关于人权保护条款，提出了著名的“修宪十九条”。

……

关于给农民国民待遇的立法呼声：

八十年代的改革开放，曾经给中国农民带来利益和希望。然而，从九十年代以后，农民迅速陷入新的困境：农民身上的经济负担过重，社会地位日渐再次跌落到社会最底层。以致农民发出了"种田不如坐牢好"的感叹……

2000年以来，关于给农民国民待遇的立法呼声，一直揪痛着国人的心灵和情感。曹锦清《黄河边的中国》、李昌平《我向总理说实话》、.陈桂棣、春桃《中国农民调查》成为社会热望的畅销书……

2000年春节，李昌平含泪上书朱容基总理，痛陈“农民真苦,农村真穷,农业真危险”，反映当代农民的悲惨处境，大声疾呼“要给农民国民待遇”。李昌平上书，在中国大陆搅动起一场大风暴， “三农”问题成为社会良知和道义的瞩目所在。

2001年，曾为中国农业改革领路人之一的杜润生，大声疾疾呼，要求立法解决农民国民待遇问题：自由迁徒的权利；受教育的权利；享受社会保障制度的权利；农民减轻沉重税负的权利；享受医疗卫生保障的权利；就业的权利；土地的权利；社会帮助解决贫困的权利；乡村民主的权利；建立农民自治的政治组织??农民协会，保护自身的权利。杜润生为深化中国农村改革作了纲领性指导。从此，关于“三农”问题的修法，成为自上而下的共识。

200２年7月25日，湖南省人大代表陈建教卧底北京顺天通建筑工地。27日将该工地哈尔滨籍承包人拖欠民工工资及管理者虐待民工的调查报告《皇城脚下建筑工地的黑幕》上书中央、北京有关部门。

2003年3月，周洪宇与数十名代表联名向全国人大提交《关于实行农村义务教育完全免费制》的议案。9月8日，周洪宇将《关于我国农村教育工作的十点建议》上书温家宝总理。

1999年3月，全国人大代表王维忠教授在九届全国人大二次会议上，提出了建议制定《农民权益保护法》的议案。2003年的全国“两会” 上，王维忠又提出“给予农民国民待遇”的议案：《将农民工权益保护列入农民权益保护法的议案》，呼吁“给予农民工国民待遇”。为制定《农民权益保护法》,王维忠奔走呼吁了5年多时间。

李昌平上书事件之后，专家、学者为农民说话的声潮日高，七千多篇有关文章、论文、建言，把“三农问题”提到了推动变革的高度。各界建言《农民权益保护法》，一时成为社会公识。

……

关于房地产开发及加强立法的呼声：

风卷全国的“新圈地运动”，从上个世纪九十年代开始，从城市到乡村，掠地拆房，残民日盛，一时成为社会冲突焦点。土地开发商们看到了城市及其周边的土地具有超额利润，近乎疯狂地圈地占地。在不少城市的拆迁占地过程中，官商结合，且有黑势力介入。而各地官员或为“出政绩”，或为不可告人的一己私利，或利用原相关法律的传统沿袭，与开发商勾结，或践踏居民的私有财产和房产的合法权利，或践踏农民土地承包的合法权利和房产的合法权利，纷纷出台向开发商一边倒的地方法规和拆迁条例。掠夺性低价拆迁、强盗式野蛮拆迁，不断见诸媒体。事件频仍，民怨鼎沸。上书、上访、上告风起云涌，虽历经高压而不息。

据我所收集到的材料，从从上个世纪九十年代到2004年8月，全国在“新圈地运动”中失去房屋和土地的城乡居民9300多万人中，因强制拆迁引发的社会冲突高达167200多起，我所收集到的上书材料，即达到5957份之多！

1999年3月，十多名全国人大常委会委员联名上书中央领导，建议国务院迅速采取措施，制止破坏文物的行为，对拆迁违反文物法的行为，进行调查处理。

2003年6月18日，中国工程物理研究院九所包括中国“氢弹之父”于敏等在内的17位中科院院士和105位研究员联名上书，这份《关于万柳小区建设中违反市政府批准的规划、建筑密度过高、挤占公共绿地的问题的意

见书》，指斥开发商违反市政府常务会议批准的规划。

2003年5月，杭州百人上书全国人大，对拆迁条例提起违宪审查。

……

这里应当特别强调的是，从2002年起在风卷全国的“新圈地运动”中失去房屋和土地而又为强权弹压的无助农民，由于得到以李柏光、俞梅荪、赵岩等为代表的一批法学专家的亲历亲为，深入农村事发现场，强力介入和理性指导，把长期上书、上访的万民运动，升华至护宪维法，上书中共中央和全国人大，依法要求罢免违法残民地方官员，修改损民恶法，确定公民利益至上立法原则的民众运动——

河北秦皇岛市失地农民万民上书，要求罢免市长、市委书记人大代表；

河北唐山市失地农民万民上书《罢免动议联署书》，要求罢免市委书记张和人大代表资格；

福建福安市失地农民万民上书，要求罢免市长、市委书记人大代表；

福建宁德市失地农民万民上书，要求罢免市长、市委书记人大代表；

福建闽侯县失地农民数千人上书，要求罢免县长、县县委书记人大代表；

四川自贡市失地农民3661人上书，要求中央查处违法残民的原管委会主任、市长刘佑林等人……

从农村到城市，从事发地到北京，从农民上访到专家、学者联名上书，从国内外新闻媒体和社会舆论热点关注，到有关机构的学术研讨和理论探究，失地农民的公民权利被违法侵害，一时成为当今社会中，继权力者的腐败问题之后，人们最为关注的焦点话题。

万民上书，要求罢免“新圈地运动”中违法残民的地方官员的群众运动势头方兴未艾；地方官员惶恐不安，欺上压下，全力打压或欺哄……

……

关于土地制度改革：

新圈地运动和失地农民问题，凸显出现行土地制度的尴尬地位，土地改革呼声日高。2470多篇专家、学者有关土地改革的建言，显示了问题的紧迫性。

近年来，张新光曾经多次上书党中央、国务院，提出： 我国 21世纪走农地市场化道路，是从根本上解决“三农”问题的必由之路。 认为：农地平分机制向市场机制整体性转轨，是下一步农地制度改革的惟一途径。全国范围内普遍实行可耕地农民家庭所有制和农村非耕地（包括森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面、道路等）国家所有制 。

……

2002年起的这场以护宪修法为主题的新民权运动，牵引出一个以“公民利益共同体”的公民主体意识，审视我们社会的公民生存环境，就事论法，依宪审法，除恶立善，步步为营，开启了一个一程一程推动中国法制建设走向民主，走向法治，走向现代的历史新局面。

对此，有人称之为“农民维权运动”，有人称之为“农民维宪运动”，“公民罢免运动”，“公民维权

运动” ……

我认为：惟“新民权运动”，方能本质地表述其社会定位。

“新民权运动”，新就新在把民众含冤申诉的传统模式，升华为护宪修法的维权运动。

2． 前提与定性

在转型期社会，互联网时代，传统的法律法规与现代社会必然会发生激烈冲突，而一些官员惯用传统的行政手段，甚至于违法违宪而造成的典型案例。民众为捍卫宪法赋予的公民权，以上书、上访、上网形式，在专家、学者、媒体的法律和人道援助下，突破地方强权的高压或暴力，控告枉法残民或腐败渎职官员侵害公民权益典型事件的民众群体行为，成为“新民权运动”的源头。

而此类事件被专家、学者依据宪法的人本原则，审视法律，修改违宪恶法，从而使得宪法赋予的人权概念成为中国法制建设价值准则。在媒体和社会舆论的继续关注和介入下，民众要求执政者依法行政的势力，与专家、学者们就事量法，去陈布新，除恶立善的依宪修法势头相结合，大潮新起，方兴未艾。

依据宪法的人本原则，不断修正和完善现行的的法律法规，对违法违宪的官员依法追究与行使人民的罢免权，推动中国政治体制改革，推动中国法制建设，“新民权运动”的社会定位，正在于斯！

新民权运动正是中国法制建设新的动力机制，正是中国社会走向民主，走向法治，走向现代，走向共和的历史契机。

这是稍纵即逝的时势机运！这是匹夫有责的神圣使命！这是中国社会的希望所在！

3． 目标与意义

新民权运动，旨在捍卫宪法，维护法律尊严、社会公正和公民权利，惩办违法殃民的肇事官员，推进民主与法制建设，实现依法治国，实现法治社会的理想目标。

新民权运动，对中国社会法制建设带来了新的历史契机，对中国跳出传统的周期性改朝换代的社会动荡，开拓了历史性的前行通道。

自秦以降，中国历史，隔二三百年，便来上一次改朝换代??专制体制下，官欺民，官残民，鱼肉百姓→人民求告无路，哭诉无门，民生涂炭→社会矛盾聚集，民变四起，终至爆发农民起义，天下大乱→或新军阀蜂起，或外族入侵，兵燹频仍→成者王寇败者贼，天下一统，新王朝建立。周而复始，无穷尽矣。

必需看到，尽管在热兵器时代，农民起义失去了其改朝换代的历史功能，但社会矛盾激化，冲突加剧，必然导致天下大乱。无怪乎晚年邓小平谈及农民问题，曾尖锐而明智地指出：不解决好农民问题，中国就要出陈胜、吴广，我们就会亡党亡国。

的确，一个时期以来,由于农民负担过重而激发的农村暴力抗捐抗税事件,层出不穷。就我看来，当今世界，农民造反，改朝换代倒谈不上；但一个13亿人口而人心失衡的大国，天下大乱，那必然是一场在失控中毁灭中国，继而连累世界的毁灭性灾难。

从治国者到每一个忧国忧民的仁人志士，都应该充分认识到：一个社会，没有民主，必然只能实行人治，即实行少数人的专制，那就根本谈不上社会公正和社会公平。而没有社会公正和社会公平，那就更谈不上法制的公正和公平。不公正和不公平的法律，必然只能是代表少数人专制利益的恶法，只能是社会动乱之源。

在此意义上，新民权运动，开启了以法制来解决社会问题和社会冲突的路径，开启了中国社会走向民主，走向法治，走向现代，走向共和的路径。

二、 政治体制改革的历史契机

民主与法制是现代社会的基本要件。公民主权，是民主社会的基本标志；依法治国，是民主社会的基本规则。从传统社会转型为现代社会，改革的根本指向??权力机制纳入民主体制；法律规范纳入公民利益主权范畴。

新民权运动是政治体制改革的历史契机，是政治体制改革价值取向的坐标指向。

1. 政治体制改革的历史前定

中国经济体制改革经风历雨，取得了举世瞩目的成就；而政治体制改革则瞻前顾后，举步维艰。究其原因，仍然是改革走什么路，中国向何处去的问题。

中共是“马上得天下”，走了“打天下者坐天下”改朝换代的传统路数。其建立的政权体制，也是与之相应的“打天下者”入掌政权。其政治体制结构为一党主权，权力高度集中于“领袖人物”的少数个人或群体。其经济体制结构为中央集权下的计划经济。大跃进的经济破产，“文化大革命”的政治破产，“把中国社会几乎推向了全面崩溃的边沿”。因此，改革，“是中国社会的唯一出路”。

改革的思路和价值选择:政治体制上改变以党集权，党政不分，以党代政。经济体制则由计划经济转向市场经济。这是一场艰难而伟大的变革。

2． 政治体制改革的历程：

中国政治体制改革经历20多年的起伏波折，未成正果。究其原因：在权力的组织结构着眼，反反复复，纠缠于机构改革或精兵简政等等枝节。其大致历程，可划分为如下所述三个阶段：

1）从中共十一届三中全会至十三大，中国政治体制改革开始了有益探讨。如废除人民公社制建立乡镇体制、废除领导职务的终身制、重新设立了中央书记处，取消中央主席职务改设总书记职务，恢复党的各级纪律检查委员会，实行党政分开尝试等等。但政治体制改革尚未纳入正式日程。

2）从中共十三大至八九年六月，以消除权力过分集中为目标的政治体制改革扬帆启程。

随着中国经济体制改革的深入，政治体制的阻碍作用日益显化，邓小平多次指出：不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，已取得的成果也不能巩固；政治体制必须与经济体制改革相互协调相互配合。1987年中共十三大把政治体制改革作为独立而紧迫的任务提到了日事议程，并提出改革的重点是权力过分集中，特别是个人高度集权的体制。由此，步入了有目标、有步骤的全面配套改革阶段。主要在党政分开、中央和地方的关系、干部人事制度等方面作了有力度的调整和改革。

3）从八九年六四风波和80年代末90年代初国际上苏东剧变后， 中国政治体制改革失去了以往人欢马跃的势头，而陷入停滞和局部倒退。尽管一个时期以来，胡温体制 提戈操马，跃跃欲试，然而由于种种原因，政治体制改革尚未打开足以感动人心的突破口。

3． 改革的关隘

中国社会改革大业最根本的问题，还是一个利益问题：改革必然会触及权力的社会结构，从而触犯权力者的既得利益。改革的关隘，实质上是中国社会是否能够突破既得利益的关隘。

利益冲突必然导致社会冲突。社会冲突的解决，又有革命与改良两条路径。中国社会有幸选择了改革。这是一个伟大的抉择，这是一项伟大的事业！

而改革事关生死，改革势在必行！

人们常说：权力导致腐败，绝对的权力，必然导致绝对的腐败。究其根源其原因所在，即权力意味着对社会财富的掌控和支配力。

一个社会的财富体现在哪里？我认为主要就是资产、资金和资源。

在计划经济体制下，执政党控制着社会的绝大部分财富，即控制着全社会的绝大部分资产、资金和资源。

三大改造实现了对社会财富和民众财富的全面剥夺。

从五十年代开始的朝向工业化的建设事业中，中共选择了 “剥夺农业，为工业化搞积累”的斯大林模式。仅从五十年代到八十年代初，在集体化和人民公社的体制中，臭名昭著的“剪刀差”和殃国祸民的“高征购”，从农民手中直接剥夺的社会财富，即高达两万多亿元！而大跃进•苦日子饿殍载道，河山泣血的巨大灾难，“文化大革命”社会、经济几近全面崩溃的无情现实，历史性地宣告了集权政治体制+计划经济体制这种社会模式的破产。

在市场经济条件下，市场经济的行为主体??公民掌控着全社会的绝大部分资产、资金和资源。经济体制改革的本质，就是使社会财富由国家所有，转向为公民所有。

在转型期，权力对社会财富的掌控和支配力度，将由绝对转向相对，并逐级淡化出与社会公众利益不直接相关的经济领域。

转型期社会，在市场经济以利益为动力机制的前提下，权力的性质位移，决定了改革的难度。社会经济行为，失去了计划经济体制下自下而上的行为目标；而权力的体制，仍然是自上而下的任免制。

因此，对上级负责，成为当权者的行为目标，也成为上级评价下级的标准。在现实中，那些追求“形象工程”，“政绩工程”，“数字政绩” ……的干部，应该说还是主观上努力进取，只是客观上不择手段的官员。

然而，利益是不会自动放弃的。那些将权力本位化的政府官员，在以利益为动力机制的市场经济中，则利用体制赋予他的权力，竭尽本能地将权力所支配的社会利益本位化，即竭尽本能地谋取私利。权力意味着对社会财富的掌控，权力的大小，意味着对社会财富支配权的含金量大小。在现实中，“升官发财”，正在于权力的含金量，也正是对失去监控的权力写照。权力也成为买卖的“商品”。买官卖官，一时频频事发。所谓干部腐败，以权谋私，权钱交易，权力寻租等等，其实质，都是权力者利用手中的权力，将社会财富窃为己有。

在转型期，各级地方政府逐渐失去了计划经济体制下中央财政拨款的经济来源，地方财政依靠地方税收。纳税人养活政府，各地纳税人养活着各级地方政府。由于尚待确立现代社会政治行为的法定原则、秩序和规范，社会对权力失去制约机制，权力本位化，已经到了有失控危险的严重程度。把权力本位化的当权者们，面对社会财富和富豪，心理失衡，与民争利，与富豪争雄，巧取豪夺，鱼肉百姓，欲壑难足。

九十年代以来的“农民负担过重”问题，其根源，就是各级地方官员，不仅要各地农民的法定税收养活着，还要用各种名目的苛捐杂税，不顾农民死活，巧取豪夺，搜刮民膏民脂，“发财致富”，养肥养富。

至于“新圈地运动”中的失地农民问题，则赤裸裸地表现出一些地方政府和官员无法无天，利用手中的权力，对依法承包土地的农民，实行直接掠夺。其行为的实质，就是地方政府和官员违法施政，在市场经济条件下，以“发展经济”，搞“开发区”的名义，利用土地市场化的价格差，用强权暴力，低价买进农民的土地，然后高价卖出，在市场化过程中吃差价，并将其窃为己有。

“新圈地运动”，实质就是一些地方政府和官员，利用手中的权力，利用土地资源的市场化，对合法拥有土地资源的农民，实行无情的剥夺。

据国土资源部统计，全国共有各级各类开发区3837家，全国各类开发区规划面积达3.6万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地总量。“新圈地运动”中的失地农民高达6500万人以上。

浦东开发区建设初期，每亩耕地的征地成本约为2万元，开发区管委会再投入6万－7万元/亩就可基本完成开发并进行批租，而实际批租的价格基本不低于每亩30万元。高者达数百万元。而落到农民手中的钱，平均每亩仅为几千元。

四川自贡市汇东高新技术产业开发区“征地”1.5万亩，大多地价在30万元/亩??40万元/亩之间，高者达140万元/亩。据失地农民反映，“最保守的估算，可尽得50亿元土地出让金”。而“付给当地农户的房屋拆迁费是不150元/平方米，他们若要买房，就需要按850元/平方米付款”。

不言而喻，如此巨大的利益差价，又落入了什么人的口袋里！

“新圈地运动”中，一些被征用的土地低价卖给了开发商进行房地产开发，实现的增值被不法商人和违法官员瓜分，从而导致了大规模的严重腐败。官商结合，权钱结合，中饱私囊，的确造就了一批“百万富翁”，“千万富翁”，“亿万富翁”。而高达6500万人以上的失地农民，却因此而沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”，生活在城市的边缘地带。失地农民为了生存，以法律赋予的权力上书、上访、上网呼吁。又遭到各地官员的高压，严禁农民上书、上访、上网呼吁的行为。更有甚者，失地农民因上书、上访而被捕判刑事件时有发生。造成有法难依，有理难诉，有冤难伸。

强权一手遮天，社会失去公理，社会矛盾聚积激化，中国社会就有坠入混乱局面的危险！

严峻的现实，向中国公民提出了尖锐的挑战。新民权运动，利用法律赋予的公民权力，护法维宪，给中国政治体制改革提供根本方向：从官本位转向民本位，从官员控制权转向公民控制权。加速推进政治体制改革，建立健全人民主权的政治体制，将根本杜绝将权力本位化的政治行为，为中国社会的有序和加速发展，创造良性和现代意义的政治环境。

4. 改革的本质

中国政治体制改革，已经成为中国社会的紧迫话题，成为中国社会的发展要求。邓小平曾经说过：不改革，只有死路一条。进一步推动中国政治体制改革，这对于当政治国者而言，正是益在当代，造福千秋，名垂青史的功业！

建国后，一度以政治上多党合作的人民代表大会政治协商会议，经济上的多种经济成分混合经济，为新民主主义立国标志。三大改造完成之后，政治上实行中央集权下的干部任免制，经济上实行计划经济。在计划经济体制下，社会财富为国家所有，干部由上级任免，真正意义上是“干部吃的国家饭”。集权体制下，各级干部对上级负责，这是显而易见的道理，这是社会运行的机制使然。

历史进入到社会转型期，权力体制仍然在在传统的体制惯性下运动，自上而下任免制，并没有发生大的改变。由此，传统的权力体制与社会现实的矛盾加剧，冲突日显。

权力当位者，必须向赋权主体负责，否则即为渎职或背叛。这是政治行为学的基本原则。

当权者向权力的赋予者负责任，是权力体制的本质要素之一。这就是说，自上而下的任免制，最大的弊端，就在于体制决定官员对上负责，只不过是代表上级施政。而难以代表社会民众的要求，不向民众负责。当权者向权力的赋予者负责任，是权力体制的本质要素之一。因此，现实中各地干部为了政绩、升官或私利，自然不会去理会其施政行为是否需要向民众负责，是否损害民众利益。

现代政治学的基本理论告诉我们：政府必须体现和代表公民的利益。

现代社会，纳税人养活政府理由有二：政府掌控社会权力，保护人民的安全，保护和协调人民的利益。因此，纳税人必须要求政府行为的公正性和效率性。人民对政府的要求——公正的政府，高效的政府，廉价的政府，民主的政府。

市场经济，共和国的公民纳税人，养官维法，养官为民。那么，现时政治学就应当观念更新，把“当官要为民作主”，变更为“当官要由民作主”。政府官员要明白和确立“纳税人养活政府雇员，雇员为雇主服好务天经地义”的观念。只有在这个前提下，让政府官员成为“人民公仆”，“为人民服务”，才具有可信度和可操作性。

这是宪法确定的原则。《中华人民共和国宪法》规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。 人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。 国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

限制政府权力、保障基本人权，是宪政的核心目标。共和国、公民社会、人民主权，权力必须代表最广大人民的根本利益和意愿。公民对根本利益的要求，不是由口号释意或话语霸权式代表，必须有表达意愿的社会机制，并使其意愿能够有法律规范的对权力代表者选择的程序。

胡锦涛提出“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。中国共产党必须“代表最广大人民的根本利益”，这是写进宪法的基本原则。中国政治体制改革，于此有了承前启后，走向未来的导向标。中国政治体制改革的突破口，也就因此必然要选择代表最广大人民的根本利益和意愿，必然要选择现代社会的价值原则——民主与法制。

民主的基本内涵，即人民主权。其基本表现形式，为公民对执掌社会权力者的选举权和罢免权。在现行条件下，即在宪法确定的人民代表大会的最高权力地位基础上，落实和强化这一政治体制的基础性建设和制度化建设。中国政治体制改革，应当立足于斯，着手于斯，加快推进和尽快完善有关选举和罢免的法律法规建设，明确确定公民选举和罢免权力的法律地位和法定程序，使宪法规定的人民主权原则，落实到可实施操作的法律法规层面。使中国的政治体制改革大业，落实到使宪法规定的人民主权原则。使中国政治体制改革，由乡、村直选起步，尽快走向县级选举→省级选举乃至宪法确定的更高的国家权力选举。

由此，改革的终极目标，在于国家权力体制，由官本位向民本位的改革。 即国家权力由官本位主权，向人民主权的改革。

政治体制改革，还意味着权力结构体系的改革。长期以来实行的任免制，是人治社会的标志，是中国历史上最落后的政治制度。历朝历代，对官吏的任用，都有严格明确的选拔制度。“世卿世禄制”，“九品中正制”，按门地出身血统任官；科举制量才录用，按才学入仕。任免制则按上级的喜好，任人唯亲。吏治必然弊端百出。“对上不对下”，一旦失去自上而下毛泽东式的高压，权力的加速腐败势不可当。

官吏民选，是现代政治的基本规则。政府必须向人民负责，权力者向赋权主体负责的现代社会行为本质所在，赋予了民选官的政治学原则，赋予了中国政治体制改革的价值取向原则。

三、法制建设的动力机制

新民权运动是建设现代法治社会的动力机制。

1. 宪法是法制建设之本

在“土地征用学术讨论会”上，一些法学专家提出了“良宪恶法烂规”的观点，并用实例说明宪法规定的人本主义的诸多良好精神，却因现行法律反其道而行之的冲突而虚化，而一些地方性法规，则更严重的违背宪法精神，为传统的人治和反市场经济行为而帜张。

的确，在我们的现实社会中，作为国家根本大法的宪法，对中国走向市场，走向民主，走向现代，起着积极的引导作用。

宪法依据人本主义精神，确定了公民的基本权利和义务:中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。 国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

这就是宪法确定的现代民主政治的社会原则??共和国、公民社会、人民主权，权力必须代表最广大人民的根本利益和意愿，权力必须代表人民主权。这是宪法确定的法律制度建设的根本指向。

2．新民权运动与法制建设的成效

现行的诸多法律法规，之所以被法学专家称之为“恶法烂规”，就在于其违背了宪法的基本精神和原则。因此，法制建设的基本任务，就是依据宪法，不断修改、更新、健全和完善法律制度及其体系。这是从旧体制转向新体制转变的历史必然。

新民权运动以来，一批又一批法学专家和仁人志士，以宪法为依据，对违背宪法的“恶法烂规”，做了大量的审视、比照、批判和反思；对现代法律制度的建设，并作出了感人的贡献：

——在修宪思潮影响下，2004年3月14日，十届人大二次会议顺利通过宪法修正案草案。从此，“国家尊重和保障人权”写入宪法。在人权中，财产权是至关重要的。宪法确定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”

——孙志刚事件发生后，举国震惊。2003年3月17日，孙志刚因没有“暂住证”被广州警察依据《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》收容，随后他又被送到了广州市收容站。孙志刚在这里被暴打身亡，一个活生生的人，就这样被残暴地夺去了生命。对这个事件的社会反思，直接导致已经实行了50年的摧残人权的收容遣送制度和《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》寿终正寝，国务院就通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。

——在目前能够搜索到各地的720多条关于房屋拆迁和土地征用的地方性法规和条例，基本违背宪法之人道主义精神和市场经济规律。新民权运动，对这一系列违宪恶法的修改呼声日涨，对《土地管理法》的大讨论人气日甚，一些典型事件得到处理，相应的法制建设正在起步。2003年7月31日，国务院召开全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议，出台《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》。温家宝批示说，要实行最严格土地管理制度。同时，国务院办公厅发布《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》。9月19日，国务院办公厅下发《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》。人大常委会也在启动修改《土地管理法》的工作。

——在举国关注和疾呼给农民国民待遇的立法呼声中，“三农”问题成为新一届政府施政战略的重点。2004年6月中旬，《中华人民共和国农民权益保护法》起草小组，先后召开起草领导小组会和起草工作小组专家会。 这是新中国成立以来，第一次准备通过立法来保护中国最大的弱势群体的权益。

——孙万刚案件从“疑罪从轻”到“疑罪从无”，正是我国刑事诉讼法作出重大修改前后，新刑诉法与旧刑诉法的根本区别是立法理念发生了根本改变：从有罪推断到无罪推断，从疑罪从轻到疑罪从无。这一改变标志着长期主导法律界的严惩犯罪的价值取向，开始向尊重人权的价值取向转变。

……

对此，有学者给予了高度的评价——

我们也看到张先著、周伟因政府“乙肝歧视”进行的行政诉讼；看到在四川自贡违规征地“坑农”大案被央视曝光后，当地3万农民走上艰难的“民告官”之路；看到郭光允8年举报“拉下”前河北省委书记程维高。我们也看到无数的网络签名活动；看到民间频频向全国人大等机构提交的质疑收容遣送、劳动教养、乙肝歧视、城市房屋拆迁、计算机软件保护等法律合宪性的违宪审查建议书和公开信。我们也看到公共知识分子浪潮般的涌现。知名学者、作家逐渐在维权事件和签名活动中频频出现，律师、法学家和其他知识分子也在个人和弱势群体维权中开始发挥巨大作用。如高耀洁、万延海之于河南艾滋病人群，李昌平之于农民群体，周伟之于乙肝带菌者人群，贺卫方、萧瀚、许志永等人之于2003年一系列个案等。一批有影响的公共知识分子经过九十年代知识分子在商业时代的边缘化之后，借助维权行动，开始以一种温和的改良姿态，重新参与介入广泛的社会政治生活。一个雏形的公共政治空间也开始从网络向平面媒体延伸。全国一百多家媒体开辟和扩张了“时评”版面，开始尝试为公共知识分子从事社会评论提供平台。

的确，新民权运动，在一年有余的极短时期内，在中国法制建设里程中，取得了骄人的成绩。但是，转型期中国的法制建设任重而道远。现代法治社会，尚待在新民权运动中看到希望的全体国人的共同奋斗。

3．渐进建设现代法治社会

我们面临的是转型期的社会现实和问题。从集权政治体制+计划经济社会，转向民主政治+市场经济社会，改革是不容置疑的明智选择，改革是除恶向善的渐进过程，改革是去陈布新的艰难里程。而改革的目标指向，即民主政治+市场经济的社会秩序，惟有依赖于建设一个现代法治社会。

社会秩序要靠法律制度来保证。转型期的改革措施，其首要任务，即在于尽快建立和完善体现现代法治社会秩序的现代法律制度体系。改革大业，不仅是政治体制的改革和经济体制的改革，还是保证其得以运行的法律制度的改革。

现行法律制度的改革，一是法律在社会结构中的地位问题；一是法律自身的体制和内涵问题。

对法律制度的改革，要求建立起现代社会的法律体系??现代法律精神，现代法律制度，现代司法体制。

要建立一个民主政治+市场经济的社会，就要用民主政治和市场经济的社会规范，来建立起相应的法律制度体系。现代社会的基本标志，即为政治体系的民主，市场经济的自由。而民主政治制度的内涵，就是人民主权；市场经济制度的内涵，就是经济行为主体的自由。现代法律精神即在于此。而现代法律制度，必须以此为立法的根本原则。

改革的起点，是建立独立于权力体制的法律体系，以求司法权的独立、公正、权威。而没有独立性、公正性、权威性的法律，只能是摆设的花瓶。于此，根本不用奢望其它社会改革的问题。

旧体制实行权力高度集中，司法权在党的领导之下，“以党代政，以党代法”，法律成为党权的体现。司法失去独立，也就失去了权威性和公正性。由此产生了公众对司法的信任危机。

立法、行政、司法三权分离，三权分立，孟德斯鸠的“权力分立”(separation of powers)学说早已成为社会共识。多年的司法实践，司法权与行政权以及立法权之间的差异，已经得到了我国法学界以及法律界的更多的认识和高度的重视。中国政治体制改革的目标，就是走出三权一统的老路，建立起现代法治社会秩序和规范。将司法权与行政权以及同级立法权完全分割开来，这是司法独立最基本的保障。

现行法律制度的改革，必然要求司法体制的改革??建立起现代社会的司法体制。

既然司法独立是现代法治国家的重要标志之一，那么，确立法院是解决法律问题的最高权威才是司法独立的标志。法院自身在法官选任、司法权行使方式、法院管理以及司法职业伦理等制度的建设方面更加明确、有力的改革，是十分重要的现实任务。

这是新民权运动的社会指向！

四、关注民情，关注民权：

民情是制定国策的根本，了解民情方能制定治国良策。

民权是共和国的主权所有者和主体，保障民权方能保障共和国的根本性质。

然而，无庸质疑的是，现实无情，民情上达，竟然往往付出代价而不得；民权欲张，竟然常常为官践踏而难伸。

历史注定，中国的进步和发展，还要我们付出更大的努力和代价；中国的民主和法治，还要我们付出更大的心血和耕耘。

1. 上书文化传承与当代

一个时期以来，胡温体制一连串的“亲民”行为，给许多蒙冤受屈的民众带来了新的希望，人们纷纷上书上访，以求问题的解决。

在传统中国文化中，上书是统治者了解民情的重要途径。

上书者，中国传统文化中，自下而上以书函表达作者对国是民情论策?说之定制模式。有史以来，上书行为就不绝于世。下至黎民百姓，上至大员朝臣，理论上都有权上书官方乃至君王，反映社会问题，表达国策见解。中国传统政治体制中，上书是政治行为之大要，是统治者获取国情民情的信息来源，官员奏本，民众上书，皇帝上朝听奏看本，由此获取国是民情信息，制定治国方略。

中国传统文化传承至今，上书文化为后人留下了灿烂辉煌的政治思想宝库和社会世情宝典，留下了千古传唱的杰作名篇。从乐毅《极燕王书》、李斯《谏逐客令》、贾谊《过秦论》、晁错《论贵栗疏》、魏征《谏太宗十思疏》、诸葛亮《隆中对》和前后出师表，孙中山《上李鸿章书》、彭德怀《庐山万言上书》、钱让能《保荐责任田万言书》……众多上书名篇，不仅华章斐然，也曾深刻影响中国社会的历史进程。

在现代社会，上书上访是宪法赋予公民的基本权力与义务，是上下沟通、反映国是民情的合法渠道。

《中华人民共和国宪法》规定：中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。

权力生善也生恶，专制的权力生大恶——统治者为所欲为，老百姓为人俎上鱼肉。自秦以降的专制王朝，社会专制必然导致思想专制。然而，皇权专制王朝，为了江山社稷，尚且以言官制和科举制容天下士子策论治平之道，容百姓上书反映民怨民情。

而在“人民共和国”的“反右”斗争直到文革时代，天下兴亡，国家安危，人民生死，皆为“伟大领袖”战略决策的专利特权，上书直言国是则为“大逆不道”， 反映民情则是“对现实不满”，罹不测之祸甚至担杀头的风险。

其实，最高权力并不意味着最高智慧。毛泽东的大跃进，声称要“超英赶美”；文化大革命，声称是“把马列主义发展到了最高水平”。而历史证明：彭德怀《庐山万言上书》、钱让能《保荐责任田万言书》、萧瑞怡《上毛泽东书》、李天德《献国策》……无不是以忧国忧民的赤子之心，以国家兴亡和人民福祉为己任，献中华复兴论策，呈治国兴邦方略。他们高瞻远瞩，为中国社会的发展指明了前行的路标。而大跃进和文化大革命，则把中国推进苦难深渊。

其实，集思广益，广纳天下，这是历代皇权专制统治者大多都明白的道理。古人云：言路塞闭，国难必至。其言甚确。在民主社会，人民是拿选票说话；而在中国，自古华山一条路，惟有上书路一条。上书言路闭塞后，公理不申，民怨难平，社会矛盾激化。一旦落入“叫天天不应，叫地地不理”的悲惨绝地，人们说话方式的改变，这是中国社会千百年来动荡循环的根源。中国社会，难道还要继续走那永无出路的老路！

“世界潮流，浩浩荡荡，顺之者昌，逆之者亡。”当今世界，第三次工业革命浪潮浩浩荡荡，席卷全球。中华复兴，祖国求强，需要中华儿女献计献策，尽心竭力，共创未来！

在一个现代社会中，人们还会因为上书上访而被祸罹难，而被捕入狱？而此类事件的屡屡发生，必然会给社会带来恶果——容忍践踏宪法、践踏人权的权力行为，依法治国，必将落为空谈！权力依宪法和法律而行为，必将成为泡影！

旨在依法治国，以法制权，实现法治社会的新民权运动，尚待全体国民的共同努力！前面的路再艰难困苦我们也要坚持不懈那是我们自己的中国！

2． 上书上访与民情民权

一个时期以来，民众上书上访成为新民权运动的起点和焦点。

当代上书可分为两类：上书言国策；上书言民情。上书者的遭遇也可分为两类：一是被采纳；一是被高压。被采纳体现了社会的进步；被高压体现了社会的局限。

收集主编《位卑未敢忘忧国：共和国上书集》，研究共和国上书史，发现从90年代以来，共和国上书呈现出更大范围的群体化趋向，是为共和国上书史的最高潮期。

上书上访群众首先造成当事地方官员的压力，而上书上访群众云集北京，也对最高当局形成压力。

于是，在“稳定压倒一切”的方针下，各地纷纷出台严禁民众上访申诉的地方法规和法令，违令者严惩不怠——罚款、开除、抄家、拘禁、逮捕、判刑事件屡屡发生。2003—2004年，北京也连续发生针对上访群众的恶性事件。

大规模的民众上书上访事件，反映出转型期的社会现实和矛盾。

转型期社会发生矛盾，甚至发生社会冲突，是不可避免的社会现象——各种社会利益和社会势力此消比长，重新整合，利益重新分配，矛盾和冲突时时发生。关键在于处理矛盾和冲突的社会机制和规范，在于处理矛盾和冲突的社会公平和法理。

当今社会处理民众上书上访的处理机制失衡，是激化矛盾和冲突的重要原因。

历朝历代的统治者，决不会放弃权力对社会公正声称的代表性和权力职能：为民申冤，与民作主——即使是历史上最坏的统治者。上书者一谈国策，二申民冤。呈献治国兴邦方略，是共和国公民的权力与义务；申诉冤情，是民众对社会权力公正性的基本要求，也是共和国公民的权力。

近年来，各地纷纷出台严禁上访的地方法规，很少有人去过问出现民众上访的原因何在。

应该看到，民众上访，基本上是因当地的当权者欺压良民，鱼肉百姓所引发。民众之间的纠纷可以法律或民间解决。但是，在权大于法的地方基层，民众的冤曲与当事的当权者无法理论时，只有上书上访，期望向上级当权者讨得公平和公理了。

深入探讨近年来的民众上书上访事件，基本上集中于以下类型：

农民工资拖欠问题、失地农民生存问题、下岗工人生存问题、暴力拆迁事件、人权被践踏事件、财产权被侵害问题、司法不公正失地农民生存问题……

上述问题，正是权力害民造成的结果，正是造成社会“不稳定”的根由。

信访制度是胡耀邦时代的产物，是处理上书上访，解决民众含冤受曲问题，体现社会公正的专职机构。信访制度以其作为直接沟通最高权力与含冤受曲社会底层民众，而为拨乱反正，平反冤假错案，做出巨大贡献。

当权力与信访发生割裂，信访制度就流于形式了。

信访制度处理机制：当权力害民造成恶果后，含冤受曲的民众，满怀希望上书上访，以求问题的解决。→至政府或领导人转→信访机构批转→地方党政负责人批转→当地府无处理或打报复→当事人不服，上书上访→直至北京最高当局→北京形成压力。地方政府奉命派出公安领人回去。又上访。此循环往复，民冤难伸，社会公正不复。激化事端。

北京形成上访村，上访部落。上访者生存状况另人堪忧。一边拾荒、打临工、小时工、乞讨…一边上访。其妻离子散，流浪逃窜，只为一个公理，只为宪法和法律赋予的人权！

处理民情上书及上访，必须跳出旧体制下的怪圈，打破由当事权力机构解决的思路。现行的群众上访处理机制，要求各地不得发生群众上访事件，否则将处理当地领导人。这就赋予了作为当事方的地方领导人以各种手段进一步打压受害者的理由。要想从根本上解决群众上访问题，一是要落实宪法至高无上的社会地位，从制度上保证人权条例的实施；二是要靠治体制改革和法制建设加快步伐。三是要建立问权责任制。哪里发生权力害民，民众含冤受曲事件，就说明那里的吏治出了问题，必须查清事实，严惩不怠！

建立上级处理问责制，并最终在民主与法制机制下建立社会舆论与人民代表大会相接合的公开处理机制。这是转型期有效解决上访问题的措施。

上访者主要是受到社会不公正待遇的共和国公民，其中一些由枉法残民的地方当权者造成的典型案件，惊世骇俗，民冤似海。不解决公民的冤案，共和国何谈民主与法制、公民人权、社会正义，宪法的至高无上？上访者是共和国公民， 善待和声援上访者，就是善待和尊重我们自己，就是善待和尊重社。会正义和良知，就是善待和尊重共和国的宪法地位。

新民权运动注目于民众上书上访事件，从典型案例着手，推动中国政治体制改革，推动中国法制建设，护宪修法，以期建立一个法治社会的新中国。

应该看到，一个时期以来的群众上书、上访风潮，客观上反映出民众对“胡温体制”“亲民”行为亲和力和感召力的信赖，表现出人民群众对“胡温体制”的期望：上下互动，推动中国政治体制改革，推动中国法制建设，为中国社会开启新的历史局面。

历史将告诉未来！

结论：新民权运动需要全社会的热情关注与广泛参与，需要中央最高领导人和各级官员的重视与支持，以及切实解决的具体措施，需要法制专家的引导和帮助，将转型期的解决机制与观念，纳入修正完善法律规范的高度。从而建立健全现代法律制度，并使之成为政府和公民行为奉为准则的社会规范。这是转型社会健全民主与法制，走向民主、走向共和、走向现代社会，不可逾越的必由之路。

（本文根据在中评网.北京天则经济研究所.清华大学宪法与公民权利中心“土地征用学术讨论会”的发言提纲：“护宪善法的新民权运动:从自贡事件谈起”改写而成）2004-8-5

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