一、前言 

　　英国传播学者Brian Mcnair在其著作《政治传播学》（An introduction to political communication 1995）中提到，大众传播媒体在民主社会应具备五个功能：“告知功能”、“教育功能”、“公共空间”、“守门角色”与“鼓吹功能”。广播电视公共服务制建立的主要目的就在于行政、立法、司法三个不同的国家管理层之外，必须建立一个与人民有着密切关系的“第四权”。社会领域是由公共领域和私人领域两部分组成的，一旦国家政权对于公共领域过渡干涉，这将导致“国家的社会化”或“社会国家化”，也就是导致公共领域的范围萎缩和功能衰退，这种功能的混淆破坏了社会的正义和多元化基础，使得政府不再是可信赖的民意执行者和社会保护者，政府只有大力扩展公共领域的作用，才能保证更大的透明度和公正性（注： 安东尼·吉登斯（英），《第三条道路》，第77页，北京大学出版社，2000年）。所谓“国家的社会化”或“社会国家化”就是国家在维持基本的民主政治制度下,媒体的功能主要集中在“告知功能”与“教育功能”上，而媒体最主要的”守门角色”将会十分淡薄。例如，现在俄罗斯总统普京正在着手建立强大的俄罗斯，以恢复昔日前苏联在七十年代的强盛,为此，普京所建构的媒体体系就是发展以 “国有公共服务制”为主要特色的模式，“国有公共服务制”基本上是介于前苏联的媒体“喉舌理论”与“广播电视公共服务制”的折衷状态，俄式的“国有公共服务制”的基本特色就在于媒体基本上为国家或国有大企业所有，媒体宣传以维护国家与政府利益为主。 

　　二、英国广播公司公共服务制的建立 

　　英国广播电视管理体制发展历史悠久并具有完备的管理经验与改革意识，英国公共服务制的建立开始于英国广播公司（BBC）的创立，BBC即是一个公共广播电视的实际运营机构，同时它又是一个管理公共广播电视的监督机构。 

　　1922年BBC建立时，它是一个拥有国家特许独家经营广播权的半官方机构，在当时由于广播资源欠缺，而广播的电波频率的公共资源属性确定媒体应当服务于公共利益的原则，所以它既不能为私人所有，又不能为政府完全掌握。1926年，BBC的管理模式变为公营体制。1951年，保守党上台之后，英国媒体政策开始改变，1954年通过的《独立电视法案》标志着英国开始有出现商业电视台的可能性，该法案还规定新设立的独立电视局（ITA）管理商业电视广播。 

　　国家广播电视基本上被视作国际的公共资源，应为公共所有与服务，广播、电视机构无论是公营还是私营，都被认为应该以教育公众，服务公众与弘扬民族和历史遗产为主。当英国媒体发展进入八十年代之后，情况有所改变，尤其是在二十一世纪的数字化时代，在数字化时代媒体资源已经普遍丰富，电视频道数量猛增，图像也变得更加清晰，此时，BBC面临着巨大的转型：首先BBC考虑如何成为数字化时代媒体的执牛角者；其次，BBC的新闻报导是否需要坚持一贯的风格；再次，BBC如何处理与政府的互动关系。 

　　BBC、受众与政府整体互动的核心就是资金运作，BBC需要资金来进行自身数字化运作，受众也将会从BBC数字化后得到更加丰富的资讯，然BBC的资金来源却存在非常大的问题，首先BBC的资金来自收看用户，但这一切却需政府的执行与保证，BBC数字化当中的收费情况要依靠政府与下议院所制定的法律来保障，这期间一个明显的矛盾就是BBC需要更强的独立性来保持其在受众心中的独立形象，但BBC却更加依靠政府来开拓新的资金来源。 

　　在近二十年间，BBC的改革主要经历三个明显阶段，这基本上都符合欧洲媒体发展的正常情况，欧洲媒体发展一般都比较注重媒体的文化性与独立性，但媒体商业化过程同样非常迅速，这主要是由于欧洲各国的科技大企业发展一直保持迅猛发展，尤其是北欧各国与法国在九十年代的数字化发展位居世界的前几位。 

　　BBC改革的第一阶段为撒切尔夫人的双轨运营机制的完善阶段（1979－1990年）。撒切尔夫人本人基本恪守广播电视为公共利益服务的信条，在此一阶段BBC基本上向分众化阶段发展。1982年，定位以少数受众喜爱的严肃、高雅的电视节目为主的BBC第四频道开播，这基本上反映分众化的方向。另一方面，撒切尔夫人还鼓励商业电视机构的发展，商业电视基本上需要大量的资金与技术，此时，英国商业电视台ITV在缺乏资金的情况之下，开始改组公司的规模与效益，ITV的六家公司改组为三家公司，只有1／3的广告收入用于节目制作。BBC内部建立份众化模式是为有效利用BBC的优势实力，并有制商业化对于英国媒体的冲击。 

　　第二阶段是媒体法规范的调整（1990年－1998年）。《1990年广播电视法》在修正之后，英国独立广播局（IBA）被更加商业化的独立电视委员会（ITC）所代替，在这个阶段的改革重心是广播电视的权利中有节目制作部门向公司的高层管理部门转移，在这个阶段英国媒体基本上接受了美国广播电视煤体改革的核心思想，媒体的重心如果集中在管理阶层的话，媒体将更将向商业化阶段转变，但问题的核心是商业化并没有影响新闻制作的独立性。 

　　第三阶段是数字化后的整体关系的从新调整过程。2000年12 月英国政府发布了题为《通信的新未来》的通信白皮书，白皮书强调在数字时代政府有放松管制的必要性，同时保护公共广播电视的发展对于英国政府有着特殊的意义，同时白皮书在内容上同样放松了对商业电视网的限制，并赋予商业电视网的自我发展的权利，这主要体现在商业电视网在新闻的采编上的变化。2001年12月，英国文化部长泰萨·周韦尔（Tessa Jowell）重申了对媒介所有权的规定：每一个电视频道的份额都不得超越15％，现在的广播电视规定将会变得更加简单公平，同时现存的跨媒体规定不变，即任何一个媒体所有者在三种媒介市场不得拥有超过20％的受众，在两种媒介市场不得超过30％，但拥有报纸20％的市场份额就不能同时拥有无线电视或广播（注：Cross owners? You bet they are, www.guardian.co.uk,mdian December,17,2001） 。 

　　在此之前，工党内阁就已公布《通信规制：对信息时代融合趋势的思考》的绿皮书，绿皮书的主要内容涉及了广播电视与通信业在发展中两者间的融合性，工党对于未来媒体变革的提议，基本上反映了日益融合的媒体产业进行统一管理的要求（注：英国2000年电信白皮书，www.communicationswhitepaper.gov.uk） 。这也反映了英国各党派在面对一个强大媒体的焦急性，二十一世纪初的十年间，英国政府再次出现像撒切尔夫人这样的铁娘子的可能应会较小，政府所拥有的权利也要小于撒切尔夫人时代，但英国却面临政治、经济与传媒进行重大转型的阶段，“弱势政府”与“强势媒体”是现在英国明显的矛盾。 

　　BBC基本上处在英国极其复杂的政治环境当中，BBC常常扮演不同的并且常常是相互冲突的角色，对BBC来讲，这意味着BBC既要使公共的又要使私有的,既要使应力的又要是非盈利的,既要是一个被尊重的、负责任的国家组织有要是一个灵活的企业实体。英国下议院议员格拉德·考夫曼认为BBC是一个杂交组织，考夫曼同时还是英国政府文化、媒介与体育竞选委员会的主席。 

　　BBC与英国政府的关系一直是复杂而有争议的，但政府与媒体之间一直保持有限的互动关系，双方充满了有限的忍让，原则上讲，政治家对于BBC有两个基本要求。作为媒介政策的制定者，他们寻求的是媒介管理的政策的一致性；作为政治家，他们希望看到的是平衡、公正的节目和责任感。而偶然发生的冲突是不可避免的，如果媒体组织成功的完成料向大众提供有关事实的平衡报导的任务之后，这其中肯定有些节目是政治家所不喜欢的。尽管两者之间的关系具有极大的争议，但他们还是紧密的联系到一起，媒体与政治家们经常共同享有相同的事件背景，各自的工作同时也彼此相关。 

　　政府对于BBC有很大的控制权，BBC往往需要通过皇室宪章来授予营业执照。政府确定执照费，规定BBC的活动范围，决定BBC在大多数程度上可与从事商业活动。从理论上讲，政府对节目制作同时也拥有极大的权力，这些权利包括政府可以禁播一个节目，这主要是禁止BBC就公共政策发表自己的观点，实际上这些措施政府很少付诸实施。在撒切尔时代，政府对于BBC某些特定节目发生了激烈的争论。总体来讲，两者在这一领域的关系一直都是很微妙的，而BBC的管理者如何明智的在新闻自由与政府组织之间取得平衡，是媒体发展的关键，而媒体是否严格执行政府协议中条款并不是媒体关注的焦点。 

　　作为大众与政府之间平衡的工具，BBC具有形成大众舆论、政治议题的设定及各政党党派的公共行为模式逐渐形成的塑造能力。这同时意味着，对于BBC的独立董事会的成员的任命都要经过严格的审查，并且要严密监督董事会的一切行为。各种党派的政治家对于电视节目的批评基本上以一种本能的反应，政治人物认为电视节目有讨好大众的嫌疑，而节目的制作过程并没有严格遵循公共服务制下的新闻理论，转型的媒体不断向政府冲击，使得英国的政治体制不断向人文的方向发展，而来自这两种势力之间的纠缠可以一直追溯到BBC初建的时期。 

　　最近几年，新闻媒体所扮演的公众群体保护者的角色在不断加强，在全球化的整体过程当中，全球的跨国企业成为全球化的最大的受益者，但全球的大众确有许多民众受到来自经济全球化的挤压，尽管全球化是世界经济发展的必然趋势，此时BBC作为全球最大的公共信息的服务模式的媒体，BBC的关键角色与日俱增。与此同时，BBC受到来自国内保守派、公众、商业部门的不同方面的指责。BBC所作的每一个举动都要接受公众的广泛监督，但由于BBC在英国媒体行业中所占据的领导地位，因而对于BBC的评论文章几乎不可能是客观分析，由于英国媒体行业的竞争恶制化，新闻界对于BBC所发出的指责还可能来自他的竞争者－新闻集团（Newsgroup），新闻集团是英国主要的卫星提供商—天空电视台的母公司，它也是５家全国性报纸的拥有者。 

　　三、“凯利事件”对BBC新闻采编体制的冲击 

　　2003年5月29日，BBC记者吉利根援引一位英国高级情报官的话披露，首相府（主要是坎贝尔）曾向情报机构施加压力，“迫使”情报机构在去年9月公布的伊拉克武器威胁证据文件中增加了一条实际上不存在的指控，即“情报显示，伊拉克军方可在接到命令45分钟内使用生化武器”，以“渲染”伊拉克武器威胁，说服国会和公众支持英国参加美国发动的对伊战争。 

　　报道一经披露，立即引起了英国政界和社会的轩然大波。此后，英国议会下院外交事务委员会和情报与安全委员会同时对政府处理对伊情报问题展开相关调查。2003年7月17日下午，家住牛津郡的凯利博士对家人说出去散步，之后便没有回来。警方第二天早晨在离他家5英里的树林里发现了他的尸体。19日日本访问的英国首相布莱尔在他下榻的饭店就此发表简短讲话，形容凯利的死是一场可怕的悲剧。英国《独立报》认为，凯利是政府与BBC唇枪舌战的牺牲品。英国专业评论员与新闻界有许多重合之处，因为后者经常为前者表达观点提供渠道。专业评论员主要是指对于电视主流的媒介学派和媒介政策制定者。吉利根既是BBC的记者同时他还是一名专业评论员，吉利根的所作出的专业判断得到英国的受众普遍接受。 

　　（一）赫顿报告认为BBC的报道失真、失实 

　　2004年1月28日主持调查英国国防部生化武器专家凯利死亡事件的赫顿法官发表称为“赫顿报告”（Report of the Inquiry into the Circumstances Surrounding the Death of Dr David Kelly C.M.G.）的调查报告。72岁的赫顿是一位资深律师，同时也是英国议会上院议员、上诉法院法官。1997年，他成为英国上议院最高法官。如果说赫顿曾经在公众中留下什么印象的话，那就是他曾经作为英国上院的法官之一，判决引渡智利前总统皮诺切特一案。 

　　赫顿报告总共分为十三个章节，报告其中百分之八十的内容都在讨论凯利博士与在事件中BBC的表现，报告中提到凯利博士对于武器核查具有专业化的经验，并且凯利博士在一段的工作之后非常有可能会因自己卓越的工作表现而被英国女皇提拔为勋爵，非常有可能凯利博士由于在伊拉克的武器核查当中的巨大工作压力下，而产生轻生的念头。赫顿报告认为，在凯利案中，ＢＢＣ的确在新闻报导中存在一些失误。 

　　赫顿该报告认为BBC报道至少有以下两点缺失： 

　　1、首先是报导本身的失实导致消息来源者身份曝光。凯利案的源头是ＢＢＣ记者吉利根一篇宣称唐宁街蓄意夸大对伊动武证据的广播报导。报导援引高级情报官员的话称唐宁街明知关于萨达姆有能力在４５分钟内部署生物武器的情报可能有误，仍在最后时刻把这一说法塞进了政府的伊拉克武器情报报告当中。吉利根的报导引发轩然大波，导致消息来源凯利的名字被公开，凯利在巨大压力下割腕身亡，布莱尔则因此陷入执政以来最严重的政治危机。 

　　赫顿在调查中发现，凯利生前在议会作证时，明确否认对吉利根谈到过“４５分钟”的说法；而从吉利根的采访笔记中，也看不出凯利对他谈过“４５分钟”。这一情报之所以直到２００２年９月份才首次被编入政府伊武报告，原因也并非像吉利根报导的那样，是因为单一消息来源和情报部门持怀疑态度，而是因为情报部门直到２００２年８月才获得这一情报。赫顿说吉利根的报导“缺乏根据”，主要便基于以上这些理由。 

　　2、编辑部严重失职，新闻缺乏佐证。赫顿又发现，吉利根的报导，实指政府在对伊动武证据问题上撒谎。但对性质如此严重的报导，ＢＢＣ在播发前却没有任何编辑事前阅读过吉利根的报导文本或审阅他的采访笔记，没有编辑考虑过这一报导是否合适播发或应当经过审批，更无人考虑报导的措辞是否应当更加慎重。赫顿因此断定ＢＢＣ的新闻采编体制存在缺陷，对此，ＢＢＣ无话可说。 

　　ＢＢＣ管理层在处理政府投诉方面态度也很欠妥当。在他看来，坚持新闻报导的独立性，与查核唐宁街对某篇报导的投诉有无道理并不矛盾。媒体既负有维护公共利益和监督政府的重责，就应该确保有关报导内容的真实和准确性。记者并非不可以使用未经证实的消息，但应该在报导中指明这一点，而任何相关人士就此投诉的话，也应该有妥当的程序来查实和纠正错误。而ＢＢＣ管理层在回复唐宁街有关投诉之前，却没有检查吉利根的采访笔记；此后虽然检查了吉利根的采访笔记，却仍然没有注意到笔记内容远不足以左证他的报导。 

　　（二）BBC坚持对受众负责原则 

　　BBC的媒体人认为BBC的责任是十分明确的：就是对执照费的缴纳者的责任。在英国有98％的人缴纳执照费，BBC媒体人职责不是为女王服务，不是为首相服务，BBC是为了不同利益群体服务，是为了组成这个国家的多种多样的利益群体服务，为了组成在一起的不同需求服务（注：Birt.J The BBC ,The 1993 Fleming Memorial lecture, 1993.）。据此可以看出，BBC的理念与赫顿法官存在极大的差别，吉利根的失误只是技术层面的，而在管理层次来讲BBC并无任何的不妥。 

　　BBC的核心竞争力就在于它能一如既往地制作出色而具有创意的不同种类和不同主题的节目，这些节目吸引来自不同品位与兴趣的受众，这使得高质量的节目变为流行的，而流行的趋势成为高质量节目发展的驱动力。BBC的全球竞争力是许多媒体人与组织的自然属性与本质性结合的结晶，这包括：首先，“有创造力的群体”，BBC是一个巨大的双媒体组织，这时的广播与电视以及各个网络之间的创作单元能够将自己的创造空间拿来进行相互影响与相互促进；其次，“垄断的地位”，多年来，BBC一直都享有巨额的稳定收入，而相对比较小的竞争能够使BBC进行某些改良型的试验，BBC所进行的长期性投资，使得学习与发展不同样式的技能成为BBC发展的习惯；再次，“团队合作精神”，这种经验就是建立一致有组织内外成员所组成具备多种技能相互交叉的合作团队，这些团队的建立是为了满足特定节目制作的需求。 

　　四、BBC的反扑：“赫顿报告”缺乏平衡 

　　赫顿报告公布之后，英国广播公司董事会主席戴维斯与总经理戴克以及记者吉利根相继决定辞职。BBC员工在戴克辞职后集体登广告称：“格里格·戴克代表了勇敢、独立和严谨的BBC新闻报导，BBC的新闻报导在寻求真相时无所畏惧。” 

　　伦敦城市大学新闻系主任罗德·艾伦表示，比起其它任何事情来说，每个英国政治家都更想驾驭BBC。他们可以收买那些具有政治趋向的报纸业主或其它类似角色，但BBC却比政治家的视角更大。一般说来，政治家们都仇恨这点，那是绝对的仇恨。“赫顿报告”的公布让布莱尔成了最大赢家。但多份民意调查表明，大部分英国人都要求对“政府对伊拉克动武的证据”进行独立的公开调查；而在野的保守党也表示，准备在最近向议会提交动议，对英国为何跟随美国卷入伊拉克战争根据进行调查。BBC根据媒体人的一般判断，政府不应随便使用纳税人的钱卷入战争。随着时间的发展，BBC再从监督政府的角色出发，发现布莱尔政府出兵伊拉克的不合理性，此时布莱尔政府弱势的一面无所遗漏的展现在受众面前，这里包含英国工党与保守党的矛盾、美国与英国间的国家利益趋向的矛盾等等。 

　　英国《星期日泰晤士报》1月31日首次公开了英国广播公司（BBC）前总经理格雷格·戴克在几个月前写给首相布莱尔的一封私人信件。戴克在信中批评首相新闻办公室经常向媒体“隐瞒实情”。英国舆论认为，这封信件无疑令公众对赫顿报告的可信程度更加怀疑。 

　　戴克在2003年3月21日写给布莱尔的信中说：在我担任总经理职务期间，由坎贝尔先生领导的唐宁街新闻办公室曾多次拒绝后被证明属实的新闻报导，我至少可以举出半打相关例证。 “作为政府媒体公关事务的负责人，他（坎贝尔）否认消息并非因为不是事实，而纯粹是唐宁街不希望被报导出来罢了。尽管他在信中明确谴责英国政府对有关伊拉克战争的报导存在“威逼”和“胁迫”的“不公正待遇”，但负责调查武器专家凯利自杀事件的高级法官赫顿却对这一抱怨“置之不理”。英国广播公司方面也证实说，赫顿在进行司法调查的过程中从未理会过戴克的这封信函，这说明布莱尔政府的确曾就此事件施加巨大的政治压力。 

　　戴克1月30日表示，他认为赫顿的调查报告“缺乏平衡，有错误”。他强调说：“我对报告内容感到非常惊讶。很明显，政府中几乎所有的人都得益于它的判断，而英国广播公司则无人受益。1月31日，几千名英国广播公司职员集资并签名，在英国大报中发行量最大的《每日电讯报》上作了一整版广告，支持戴克在担任英国广播公司总经理期间所坚持的新闻报导原则。31日傍晚，200多名不满赫顿报告结论的抗议者还在唐宁街首相府外焚烧了赫顿报告，要求就英国政府对伊动武证据展开公开调查。 

　　据《星期日泰晤士报》31日公布的最新民意调查结果显示，多达55％的英国民众认为赫顿报告有为政府“粉饰”过失的嫌疑。另有54％的受访者支持就伊拉克战争相关情报的真实性重新进行调查。在《星期日邮报》进行的民意调查中，后一比例更高，达61％。 

　　五、公共服务制的前景 

　　英国广播公司是一个既不依靠广告收入又不依靠政治捐献的广播公司，广播公司的运作资金主要来源于英国电视用户必须缴纳的电视使用费，如果用户不缴纳电视使用费的话，他将被送入监狱坐牢，可以想象，广播公司在资金来源方面应当不存在任何问题，但现在英国广播公司的长远发展来讲问题恰恰出在这里，公司资金来源与英国人民，但获得资金的权力来源于宪法的规定，征收资金的权力来源于政府，这使得英国广播公司作为一个单纯维护人民权益的媒体是非常困难的。 

　　英国政府有权利规定观众所缴纳电视费的额度，过去七十年间，广播公司一直追求新闻的独立报导，但现在英国的政治发展也同时遇到前所未有困境，英国政治发展由于过度依靠美国而不是依靠英国所一直坚持的民主与自由，这使得英国在协助美国出兵伊拉克后，全世界各国对于英国所一贯坚持的民主自由产生了怀疑，英国布莱尔政府为了扭转困境，他希望英国广播公司能够利用其自身的影响力为英国政府的战争政策进行解释，非常遗憾的是，英国广播公司并没有这样做，广播公司还是坚持原来的一贯新闻原则，这其中包括：英国广播公司有权利将自己认为正确的新闻做出有根据的推测，如果是弱势的媒体同强势的政府在一起的话，两者会相安无事，而且媒体会有大发展，但现在却恰恰相反，弱式的政府同强势的媒体在一体时，政府需要媒体成为自己的“超级化妆师”，非常可惜英国广播公司没有这样的传统，英国广播公司的传统就是“公共服务制”与监督政府。 

　　BBC当前在媒体整体发展的过程中，自己所运作的资金在逐渐减少，但它却不能在英国或世界各国的资本市场筹集风险资金，因此BBC的唯一选择就只能转向私人合作商业伙伴，BBC没有大量资金用来自身的扩张性的发展，但BBC有惊人的力量与技术，只有在BBC与其伙伴的合作之下，它才能实现自己的目标，因此未来对于BBC而言，在相关领域内合作伙伴是相当重要的，没有合作伙伴的参与（这主要包括财政上的参与和商业技巧与经验上的参与），在全球化与数字技术日益普及的今天，未来BBC的发展战略在实施的可能性方面要远远大于我们的想象 。 

　　BBC最大的价值就在于其对于节目质量的执着—对能够使观众着迷的、时尚的、有创意的广播节目的执着，表面上看这些节目的制作是轻而易举，但实际上它却是一个团队精心制作的产物。现在广播公司所遇到的困难就是，世界媒体正在向多元化与数字化发展，特别是媒体数字化需要大量的资金来全面更新现有的技术设备。然而根据现有的媒体政策，广播公司的资金来源要依靠政府，这样的矛盾如何解决？广播公司全体同仁认为广播公司有必要维持一贯的独立性，尽量不与政府屈服。“凯利事件”是BBC在变革中所遇到必然的困难，但这不会影响BBC未来的发展，BBC会更加坚持公共服务制与新闻的独立性。