失地农民是当前社会中一个特殊社会群体，他们的土地被征收后，有的成为城市居民，有的依然是农民，许多失地农民没有工作、生活困难、长远生计缺乏保障，他们的权益如何保障，事关全社会的稳定和谐。本文重点研究失地后没有工作、生活困难的失地农民的权益保障问题，而不是广义上的失地农民。

  一、失地农民的概念及特点

 （一）失地农民的历史沿革

   失地农民作为当前社会的一大类特殊人群，“上世纪90年代以来，每年300万农民为失地农民，现累计失地农民4000——5000万，其中完全没地没工作至少1000万以上，占20%，46%失地农民失地后生活水平下降，部分失地农民种田无地，就业无岗，保障无份，创业无钱，他们既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体”①，是随着改革开放、农村经济社会全面发展、农村生产力大大提高，农村工业化、城市化、城乡一体化进程不断加快,广大农村进行较大规模的公益事业、企业矿山、公路、桥梁等建设对农民土地进行征收失去土地而逐渐产生的中国社会各阶层中的一类特殊人群。

  众所周知，改革开放前，广大农村生产力水平较低，国家在农村大规模的生产建设较少。土地是农民的命根子，农民基本上被束缚在土地上，靠耕种土地的收益来维持他们的基本生活。当时几乎不存在农民失地的问题,也就没有“失地农民”这一流行词。改革开放后随着农村社会经济的全面发展，农村工业化、城市化、城乡一体化进程加快，农民这一中国最大社会阶层各个方面发生了历史性的变化。这一变化主要是随着改革春风的吹拂，许多农民逐渐经商、办企业、进城务工开始的，主要表现在以下几个方面：

   1、土地已经不再是农民的命根子，农民对土地的依存度大大减小。据笔者调查，四川盆周山区农业小县－北川羌族自治县，在2008年“5.12”汶川大地震前，全县人口16万人，其中农村人口13.8万人，农村总收入7.2亿元，其中农民外出务工总收入1.97亿元，占总收入的27.3%。由此可见，农民对土地的依赖大大减小。

   2、农民人口比重不断下降。请看一组数据，1949年中国总人口5.4亿，当时农民人口目前没有查到任何资料，根据推算农民约4.59亿，占85%，； 1978年，全国总人口9.63亿，乡村人口7.9亿，占82.8%；1980年，全国总人口 9.87亿，乡村人口7.96亿，占80.61%；1986年，全国总人口10.75亿，乡村人口 8.11亿，占75.48 %；1990年全国总人口11.4亿，乡村人口8.41亿，占73.59%；2000年，全国总人口12.67亿，乡村人口8.08亿，占63.78%②；据2001年第五次人口普查结果，中国总人口12.63亿，乡村人口8.07亿，占63.1%；截止2006年底，中国总人口13亿，乡村人口7.37亿，占56% ③ 。不难看出我国农民人口基数与比重均在逐步下降。农民人口逐渐减少有以下几方面客观现实原因：

一是有的农民因征地拆迁变为城市居民。

二是因为有的农民变成了新社会阶层。改革开放后，不少农民经商、办企业、进城务工取得了辉煌成就，他们有的在城里买了房和小汽车，当上了企业老总；还有一部分年轻农民通过读书、招工、招干而变成了工人、城市居民或国家干部。他们的生活来源已经完全脱离了在农村的土地，虽然他们不少人在农村还有土地，有的甚至仍然是农村户口，但是他们已经不是真正意义上的农民，他们变成了与律师、经纪人等并列的新社会阶层。

三是因农村工业化、城市化、城乡一体化，一些农民土地被依法征收一定数量后，变为失地农民。

四是因为计划生育政策的贯彻落实以及农村生活方式和观念发生极大变化，农村人口基数也在逐渐下降。

农村人口不断减少最根本最直接的原因是农村社会生产力的发展和农村城市化进程的加快。一段时期以来，中央和国务院进一步加大了城乡一体化的力度，进一步缩小城乡差别，例如：2007年6月，国务院批准重庆、成都设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，国家发改委高级官员为新特区之“特”定下了基调。即：大胆创新，探索实践，为区域乃至全国积累好的发展经验，缩小城乡差别，建设社会主义新农村，构建和谐社会，这是国家设立新特区的初衷；四川省社科院林凌研究员认为：“因为城乡统筹的最根本目的还是要让城市和农村的居民都富裕起来，不可能一致，但要缩小差别。”为此，他坚持，统筹城乡并不是要让农村和城市一样，而是要让城乡协调发展，让农村居民收入提高，让农民也能享受均等化的公共服务，让城市文明普及到农村；当时也有评论指出，新特区的不同之处在于着重在构建和谐社会与平衡区域二元化发展方面作出探索，经济增长将不再是压倒一切的“硬道理”，而是要服从以人为本的原则，以不扩大贫富差距、城乡差距，不损害环境为前提④。可以预见，农民人口的比重将随着社会经济的发展还会进一步下降。

   （二）失地农民的概念及特征

   通过以上分析，失地农民应该具有以下几个特点：

1、失去土地

   （1）失地原因一是因为工业化、城市化、城乡一体化建设，农民的土地被依法征收，二是因为遭受自然灾害而失去土地，比如“5.12”汶川大地震中，就有不少农民失去了耐以生存的土地。

   （2）失去的土地应该达到一定的数量（人均只有0.3亩及以下）

有的农民失去了一分土地，有的农民失去了一亩土地，有的农民则完全失去了土地，他们都算失地农民吗？这显然不妥。国办发（2006）29号文件规定，享受就业培训和社会保障的失地农民对象是：“因政府统一征收农村土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口。”。这一文件强调了失地农民“失去全部或大部分土地”这一基本特征。根据具体实践操作，四川温江关于失地农民的界定， 根据《中华人民共和国土地管理法》、《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》和《成都市人民政府关于印发〈成都市征地农转非人员社会保险办法〉和〈温江区已征地农转非人员社会保险办法〉的通知》等法律法规和文件精神，失地农民应为：以农业合作社（村民小组、生产队）为单位，经核查扣除村民宅基地、农村集体二、三产业建设用地和公共建设用地后，经区国土资源局确权认定人均实有耕地不足0.3亩和农村集体经济组织土地全部征为国有用地而撤销建制和尚未撤销建制并部分办理或未办理农转非人员的农民，即为失地农民⑤。其他各省有不同的规定和解释，笔者认为界定失地农民的标准以人均只有0.3亩及以下的土地比较合适。

   （3）失去的土地应该专指耕地，而不是林地、宅基地、荒山荒坡等广义上的土地。因为在广义上，土地包括耕地、林地、荒山荒坡、宅基地，失去荒山荒坡、宅基地，对农民生活影响并没有耕地那么大。

2、未能就业

由于失地农民自身存在诸多就业困难的实际问题，比如文化层次偏低，没有经济头脑、没有专业技能，因而他们往往不易就业，或短期就业后又下岗。就业与否是失地农民与居民区别的显著标志。失地农民重新就业后，生活来源有了可靠的保障，这部分已经重新就业的失地农民不属于本文研究的重点，我们所讲的失地农民主要是指失去土地后未能就业、无生活来源的这部分农民。

3、生活困难

失地农民在失去土地后,生活出现困难,包括自己基本生活、供子女读书、赡养老人、生病就医。前文已作分析，有的农民在失去土地后，虽然表面上是失地农民，但他们生活富裕舒坦，这类失地农民不是本文所要研究的，应该把他们排除在外。

4、没有保障

就是基本生活及长远生计无法保障。基本生活一般指吃饭穿衣、养家糊口；长远生计无保障是指没有参加各类保险，医疗、养老等没有保障。

5、自身存在问题

失地农民普遍存在文化水平偏低、没有经济头脑、无生产技能，大多属于劳动年龄段的中年人，上有老、下有小。

综上所述，所谓失地农民是指在工业化、城市化和城乡一体化进程中因依法征收或自然灾害，所剩土地仅达一定限度或完全失去土地，而未能重新就业，无社会保障、生活困难的特殊农民群体。

    二、失地农民应该享有的权益

    1、补偿权

一是依法征收土地后应获得那些权益呢？根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。安置补助费，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍，但最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。

征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二十六条规定了征收土地后的几项补助款的具体操作：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；需要安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织或安置单位，不需要安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。在当前实践操作中，被征地农民往往都不采取统一安置，而是领取安置补助费。

可见失地农民土地征收享有的经济补偿仅包括安置补助费、地上附作物及青苗补偿费。土地补偿费虽然法律规定归农村集体经济组织所有，但实际往往用于集体公益事业，或者通过召开“一事一议”村民及其代表大会分配给了集体经济组织成员。在实践中，大多数村民对村领导班子不信任，认为他们会把集体经济挥霍一空，往往都强烈要求把集体收入分光用光。

二是因火山、地震、海啸、泥石流等自然灾害而失地的农民，主要依据当时政府制定的补偿政策，一般是经济补偿。“5.12”汶川大地震中,许多农民不仅失去土地,还失去家园、财产，变得一无所有。政府一般通过帮助协调宅基地，补助部分资金、贴息贷款建房或修建廉租房，纳入救济救助、社会保障范畴来解决。

2、救济救助权

所谓救济权，是指失地农民在失去土地后未找到工作前，生活确实存在困难，享有政府的生活救济。这里的救济权主要是民政部门针对穿衣吃饭困难的失地农民给予的特殊生活救助，主要解决吃饭穿衣的问题。救助权是指失地农民应该享有医疗方面的特殊救助。

3、社会保障权

  ⑴最低生活保障权，就是失地农民失去土地之后，生活困难，享受政府的最低生活保障（维持其基本生活）的权利。目前国务院发布的有关规定有两个：一是国务院1999年9月28日公布1999年10月1日起施行的《城市居民最低生活保障条例》（国务院令271号），该条例对城市居民最低生活保障作了原则性的规定，共十七条，其中第六条专门规定了城市居民最低生活保障标准，“按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行；县（县级市）的城市居民最低生活保障标准，由县（县级市）人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。”二是2007年7月11日国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号），规定了农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。失地农民低保分为两个部分，转了城市户口的按城镇居民低保，没转户口的按农村低保执行。根据上述规定可以看出，全国各地最低生活保障的标准各不相同，经济发达地区高一些，经济不发达地区要低一些。最低生活标准的高低主要取决于当地的经济发展水平。

    ⑵失业保障权，就是指农民失地之后就业之前享有的生活保障权，按照现行政策，就是可以在一定时限内享有一定的生活补助。各省的规定不尽相同。以四川为例，四川以（川委发［2004］1号）《中共四川省委 四川省人民政府关于做好失地无业农民安置工作的通知》、（川办发［2008］15号）《四川省人民政府办公厅关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》两个文件规定失地农民的失业保险，在批准征地时一次性缴纳失业保险费，可享受获取一定时限的失业保险金、职业介绍和职业培训服务、相应补贴等权利。

⑶医疗保障权，就是失地农民享有因各种疾病而产生的各种医疗费用保障的权利。一般的小病没有问题，比如感冒、轻伤，但对于五脏六腑发生重大疾病，需要花费巨额的医药费时，可以按照医疗保障的政策而享受一定额度的报销补助，目前在广大农村开展的新型农村合作医疗保险就能一定程度解决这一问题。举例说明，北川羌族自治县新型农村合作医疗政策是，农民缴纳20元参加医疗保险，低保、五保、三无、优抚对象免交保费，每年可定额报销40元门诊费，报销医药费的起付线是，在乡镇卫生院50元，超出部分报销70%，在县级定点医院起付线150元，超出部分报销60%，市内定点医院起付线400元，超出部分报销45%，市外起付线800，超出部分报销35%。重大疾病最高可报销50%，但总额不超过5万元。慢性疾病每年最高可报销2000元。新型农村合作医疗虽然存在报销起付线偏高，报销比例偏低，报销程序复杂等问题，但对于广大农民而言，远比完全由自己承担医疗费要好得多：参保金额低，基本能解决自己的医疗保障问题。当然，失地农民转为城市户口后，就可享受居民医疗保险政策，城镇居民医疗保险报销比例要比农村医疗保险高得多。

⑷养老保障权，指失地农民在年老后，老有所养，死有所葬，医有其药，居有其屋。国务院新闻办公室2009年8月4日举行新闻发布会，人力资源和社会保障部副部长胡晓义透露了中国农民社保的一大喜讯：中国新农保试点将在国庆前启动，中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。

以上几项权利的取得，都必须是依法参加相应的保险才能实现。目前的保险政策是，自己出一点，政府出一点，社会统筹（各种基金）出一点。多数人对此表示拥护和支持，但仍有少数人对此并不支持，有的不购买保险，宁愿把钱存入银行或自己花掉，有的对政府怀有不满情绪，下文将作具体分析，不再赘述。

4、咨询服务权   就是失地农民享有与就业有关的各种咨询和服务的权利，目前就业咨询服务的办理机构一般是人力资源和社会保障部门及其职业介绍、服务机构。

5、培训权   失地农民享有就业技能、就业知识的培训的权利，这些培训一般也是由人力资源和社会保障部门组织。只有通过培训，失地农民取得一些专业岗位资格、获得一些生产技能，才能够较好的就业。

6、就业权  是失地农民享有各种权利中非常重要的一项权利，就业实现了，失地农民的生活来源才有可靠的保障，因此政府非常关注失地农民的就业问题，往往出台许多政策，如免费培训、免费帮助找工作、加大投入开发更多的就业岗位。海南省就开展了给失地农民就业培训发放补助：“将劳动年龄段内被征地农民纳入再就业服务体系，有计划、有步骤地组织参加职业技能培训。被征地农民一次性职业培训补贴标准可按国有企业下岗失业人员再就业培训补贴标准的80%执行，但不得低于400元”。(JL-2IA原创）

分享 浏览(1700) 评论(1)

关于博主

文章列表

文章分类

最近发布