纵观城市管理研究和实践，目前城市管理的定义和内涵是困扰深入研究的首要障碍，也是做好城市管理实践工作和立法工作的最大障碍。对城市管理的广义和狭义概念进行界定，进而提出城市管理的科学概念，才能为有关部门指导和各城市政府做好城市管理工作以及将来国家制定城市管理法规奠定理论基础。

第一节   城市的基本属性

城市是人类生活居住的最佳聚落形式和从事各种政治、经济、文化活动的基础平台。

一、城市的基础功能和衍生功能

城市的功能属性表现为一部分功能不直接产生经济效益，而是作为支撑，为生产和生活服务。可以把城市功能分为基础功能和衍生功能两类。

城市基础功能是城市中的自然人离开就不能生存或无法健康正常工作生活的一类功能，表现为人们集中进行政治、经济、文化活动的平台。这一平台之所以能够正常运转，直接依赖于一个比较完备的基础性支撑系统，包括给水、电力、通信、供热、交通运输、供气、垃圾收运、排水、园林绿化等，这些设施的运转发挥着城市基础性功能作用。这些功能为现代城市存在、运行和发展所必需，一旦得不到保障，城市立刻陷入瘫痪。

食品的供应也是城市自然人赖以生存的基础物质条件，但城市日常的食品供应任务完全可以由高度发达的市场体系胜任。从现实的运行来看，市场较好地保障了城市食品的供应。日常的城市管理中，城市综合管理部门不应当担负食品供应管理的职责。但必须指出的是，当城市遭遇突发事件，如地震、洪灾、雪灾、污染、骚乱等容易导致食品短缺危机的事件时，由市场供应食品则会导致哄抬物价、囤积居奇等投机行为，很难有效保证城市自然人的食品供应，直接威胁城市自然人的生命安全。因此，在面对突发事件时，应启动应急管理，把城市食品供应纳入到城市综合管理部门的统筹协调工作职能。

人类在城市基础性支撑平台上开展的各种各样的政治、经济、文化活动，是城市基础功能的衍生功能。

城市基础功能和衍生功能相互衬托，形成若干高度复杂、相互关联的系统，各系统之间相互影响和彼此作用，形成更加复杂的城市自身网络，网络活动推动城市向理想的居住空间演化。离开城市基础功能，城市的所有政治、经济、文化活动都无法正常进行，衍生功能也就无法发挥作用。因而，城市基础功能被称为城市的生命线。反过来，没有各种各样的政治、经济、文化活动，城市基础功能也就失去了存在的意义和价值。所以，各种各样的政治、经济、文化活动是城市终极价值，基础功能服从和服务于各种各样的政治、经济、文化活动。良好的城市基础功能，也有利于提升政治、经济、文化活动的品质和效率。

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