“我看，有总比没有好。”8月18日的中午，驻浙江解放军某部师医院门诊办，48岁的特等伤残军人、正团上校杨春明（化名）高声发表着评论。

杨上校热烈地与人探讨的是8月份北京颁发的一纸荣军新政。上世纪八十年代初中越边境的那次战役，让24岁的解放军侦察排长杨春明步入荣军序列。

以民政部、财政部和解放军三总部联署下发的该项规定，据称是国家和军队首次以军事行政规章形式，对伤病残军人的退役方式，安置办法、住房和医疗保障等问题做出全面系统的规范。是军地各级做好伤病残军人退役安置工作的基本遵循和依据。

新颁荣军政策中，对因公、因战、因病义务兵、士官、文职干部的安置去向都做了详细规划。如规定因战、因公致残，被评定为一级至六级残疾，或者因病医疗期满后经医学鉴定为基本丧失工作能力的军官、文职干部，以及因战、因公致残被评定为一级至四级残疾，或者因病医疗期满后经医学鉴定为基本丧失工作能力的士官，可以作退休安置。

军队人士透露，以往每年落实伤病残军人安置计划，都是军方单方敲边鼓，地方消极被动，有的甚至拒绝接收；即使接收也不妥善安置，相关的生活福利待遇无法保障，导致各种时期因公、因战、因残的伤病残军人长期滞留部队。

按照中国大陆民政部门2007年的数据，中国大陆有617万优抚对象，伤病残军人占去约六分之一，包括迄今仍滞留部队的现役伤病残人员。

“对符合条件的伤病残军官和士官允许其退休安置，实际上等于以中央财政包养的方式，一次性解决伤病残滞留部队的老大难问题，好让军队轻装上阵，集中精力抓好作战训练。”军事经济学院国防经济系有关专家告诉本刊记者

今年的伤残优抚新政，只是大陆60年来推出诸多优抚荣军政策中的一例，对照中国3000万荣军的伤残、医疗、住房补助、养老等现状，在不同的历史时期，大陆先后制定了不同的荣军优抚政策，而这些优抚政策的特点，多数着眼当下、不追溯既往，“补丁式”荣军政策出台的结果常是不容易一碗水端平，激发新的矛盾。

该项荣军新政，亦很快受到大陆已退役伤残军人猛烈的“炮轰”。一些荣军代表认为，该项行政规章，只能使滞留军内的伤残军人享受到组织的光辉，不能体现政策的公平性，容易“按下葫芦浮起瓢”。

建政时的荣军政策用了30年

中共建政前后，数年的战争留下了一支庞大的荣军队伍，数十万烈士、伤病残军人等待安置，精简后的中国军队，大批经历炮火的现役军人复员地方，大批这些荣军群体产生于抗日战争、解放战争等不同时期，有着不同的人生经历，其从军背景，年龄、学识、资质和级别也各个不同。

为应对这一情况，中央政府短时期内组织人马编制了多项抚恤政策。在上世纪50年代初，《革命烈士家属革命军人家属优待暂行条例》、《革命残废军人优待抚恤暂行条例》和《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》等5个暂行条例抚恤政策相继出台。

对照荣军在不同时期的服役军龄、立功授勋情况、伤病残等级，这些条例中都有着不同的抚恤社会优待细则。对战争中牺牲的军人，政府对其家属抚恤以发一次性抚恤粮的方式进行慰藉。在江西兴国、湖北红安等中央苏区根据地，一个烈属家庭会得到政府钉在门框上的一块革命烈属的金属小牌和几十斤的口粮，立战功者抚恤粮增倍。1950年《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》规定，牺牲病故革命军人，曾立大功一次以上者，其家属分别按规定领一次性抚恤粮外，领增发应领抚恤粮之四分之一。

从1955年开始政府开始改发现金抚恤，原先增发的粮食抚恤改为增发抚恤金。当年的内务部优抚局和总政治部规定，对参加1950年全国群英会的正式代表和全国战斗英雄模范（相当于现在中央军委授予荣誉称号），在服役期间牺牲病故，如生前仍保持荣誉的，给予增发一次性抚恤金奖励。

建政后至“文化大革命”前的17年，为适应医治长期战争创伤和大规模复员退伍安置工作需要，在全国范围内形成了统一的优抚安置制度。先后提出了“服从国家经济建设和国防建设的需要，并使两者结合起来”、“国家抚恤和群众优待相结合”、“集体优待和国家补助相结合，优待烈军属与保障五保户相结合”的政策口号。

政府提倡的荣军抚恤的社会方式主要是，先照顾就业、伤残军人乘坐交通工具费用减半，还有为军烈属代耕代种、奖励工分等形式。当年一个大陆的军属家庭，每年可以获得生产队100—200个工分奖励，相当于现在的10元人民币。

大陆50年代初期制定的优抚暂行条例构成了大陆政府荣军政策的基础，此后一用近30年。当年优抚的工作对象主要包括“三属”（烈属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属）、普通军属、伤残军人和离退休军官。1979年开始，中央政府开始把“三红”人员（在乡退伍红军老战士、在乡西路红军老战士、红军失散人员）纳入优抚视线。

80年代末，中央政府对1954年10月31日实行义务兵役制前的在乡复员军人进行定向生活补助救济。因为财政资源有限，大陆对老复员军人群体，与重点优抚对象中的重残军人、革命烈士家属，在乡退伍红军战士、在乡西路军战士不同，前者，中国政府实行的是有限责任，国家给予一定数量的定补，主要依靠子女或将其推向社会照顾，而后者实行政府无限责任帮助。

越战后荣军新政频出

80年代前后，中越边界战争的爆发，推动了大陆民政事业的发展，大批荣军法规条例相继推出。

“刚打完仗，人还躺在医院，部队各个科室的人拿着一大摞各种编号、国家各个部门签发的政策文件跑到病房，许以物质宽慰。”特等伤残军人杨春明回忆说，越战结束评残，他所在的一个野战师有上千号的伤亡，一条腿没有的有80个，两腿没有的10个。杨春明“四肢去两肢，再加上手掌失去部分功能。”被评为特等伤残，相当于现在的战伤一级。

早在中国红军初创时期制定的《红军抚恤条例》把伤残荣军划分为全残废和半残废两种，抗日时期残废等级的评定改为四等残废等级抚恤，其具体评残条件比红军时期要简略的多。但建政前制订的这些条款显然无法适应战后芜杂的荣军现状。

战事在进行中，在后方，地方政府迅即制定完善详细的战伤评残规定，把原来的伤残等级分为特等、一等、二甲、二乙四种伤残等级。1980年国务院发布施行了《革命烈士褒扬条例》，统一了烈士条件、范围和审批手续，规定了6项批准革命烈士的条件，同时取消了对抗日战争中阵亡的国民党官兵追认革命烈士的规定。

军地的各项荣军政策、法规也因循国家政治军事经济形势而变化。民政部、总参谋部、公安部、人事部等中央部委局办随后制定了《关于安置特、一等革命残废军人有关问题的通知》等几十项抚恤规章条例。

特等伤残军人的杨春明记忆中的1985年的一天，他回家疗伤，县里的书记、县长和民政局长几个笑脸上门，称如果他伤好返乡，不仅在县残联安排工作，且参照抚恤规定，由政府出资建造一幢大套的住房。

地方财政不仅开支特、一等伤残军人的住房经费，伤残军人的配偶家属还由政府妥善安置，16周岁以下的子女转为安置地城镇户口。

越战后，大陆政府对50年代抚恤暂行条例中烈士抚恤金一次性增发比例由原来的四分之一，调整为三分之一。增发后，一名烈士家属大约能领取几百元的抚恤金。且增发的条件是这些烈士需被军委和大军区授予模范称号。其他烈士仍沿用50年代的抚恤标准。

大陆民政系统人士说，越战对以后的中国荣军政策推动起了显著的作用，80年代前后至90年代初是一个标志性的阶段，大陆有关伤残军人抚恤规定在这期间密集推出。如首次规定，伤病残军人中符合条件的可以由国家集中供养，不符的实行分散供养。战伤复发的还可进当地的荣誉军人康复医院等优抚医院进行休养、康复和医疗。

荣军政策的历史遗留

大陆市场经济的发展和医疗体制改革的深化，计划经济时期制定的荣军政策中优抚对象的医疗保障、住房安置、下岗再就业等难题凸显，部分参战退役人员、参加核试验退役人员等历史遗留问题摆上大陆执政者的桌面。

这是中国军营的一道独特的风景线：黄昏斜阳里，在喊得山响的口号声和青春的脸庞的背景映衬下，是踽踽独行的一位伤残老兵身影。长期以来，中国军队的伤病残军人移交安置难，成为放在大陆军地各级部门桌面的挠头问题，即便是军方宣传口径也不避讳这点。

“他们都不想走，滞留的原因是担心转交地方后，住房、医疗各类社会福利救助跟不上。”南京军区后勤部卫生部有人士向记者抱怨，因为军队是个暴力政治集团，伤病残军人滞留后，部队必须全力保障，否则可能导致军心不稳。但诸如卫生事业费等军内的各类经费开支实在有限，无奈之下，后勤部门只能透支和占用别人的经费，用于保障这部分人身上。

全国政协常委、原济南军区副司令员李良辉在2005年的全国两会上呼吁，伤残军人滞留部队得不到移交，牵扯了部队领导精力，影响了中心工作落实的质量。据他透露，至2005年，仅济南军区就有1829名伤残军人不能及时移交。各种不同时期的伤病残现役军人滞留人数全军估计在数万人以上。

伤病残军人移交安置难，使得中国军队不能集中精力。保障一个伤病残军人，军队需花费的人力、物力、财力巨大。为妥善移交安置伤病残人员，某集团军在三年内，先后派出1000多人次到地方协调移交工作，对重症病人还要安排人员护理、管理，不仅造成巨大的经济负担，而且对部队的作战训练影响很大。

“伤残军人大多年纪很轻，有一定生活自理能力，他们大多不愿退役后移交至地方荣军机构无所事事，养老终身。”民政系统有关人士分析，原有的伤残军人安置去向单一，对列入被移交安置对象划分过于笼统。还有跟不上军队兵役改革的步伐。如士官制度改革后，军中士官将成为未来中国军队建设的骨干力量，对不同任职年限、级别干部战士伤病残情况的优抚区分，原版条例中都没提及。

今年新颁的规章的亮点“在于一揽子提出重伤病残军人的住房、医疗补贴等疑难问题，以解他们的后顾之忧。”浙江省民政厅优抚处刚接到民政部寄来的这份文件，在该处负责人的理解中，北京出台这份文件的落脚点是解决困扰部队几十年的伤病残军人滞留军营问题。

除了伤残荣军，在计划经济时代，安置“精神疾病”的退役军人，是部队最头疼的难题，没有一个企业，愿意接收“不正常”的退伍兵。为了便于安置，一些患有精神病的退役军人档案健康状况一栏填写“健康”，这样做的结果使得当事者无法评残，最后被用人单位遗弃。从2005年开始，大陆荣军规章中把这批特殊人士列入评残人员，退役患病军人可享受国家供养。

核试验是大陆的一项国家机密，参加数次核试验的军人被要求严守秘密。几十年后，当年无保护措施下的参加核试军人因受到核辐射的身体损害和子女致畸等问题显现。2007年8月大陆政府对这批荣军进行核对登记后，每月给予发放100元左右的生活补助。

但少的可怜的补助金，相较核试验病残军人的贫苦的生活现状，几乎等于杯水车薪。

普惠式优抚下的“后遗症群”

1988年制订的《军人抚恤优抚条例》，在大陆实行16年。这项被认为严重不符市场经济现实的抚恤政策在2004年终于得以改变。

一改以往只有国务院单方发布，2004年新修订的《军人抚恤优待条例》由国务院、中央军委联合颁发，有学者认为，新修订的条例是大陆优抚工作发展史上的重要里程碑，标志着社会主义市场经济条件下优抚保障体系框架的基本建立。

但新条例的出台并没有根本上解决困扰大陆政府的优抚安置难题，各方利益群体无法逐一抚平。在市场经济冲击下，一些进入优抚对象成为不适的“后遗症群”，沦为社会弱势群体。

南京江宁区民政部门所做的一项调查表明，该辖区内很多1至6级企业在职革命伤残军人的医疗待遇无处落实。对重点优抚对象的医疗问题，国家和地方多年来一直都有明文规定，对经费来源、支付办法、就医地点等都有明确要求，伤残军人的医疗问题应该得到保障。但实际上，企业在职伤残军人的医疗保障却不断出现问题。

据调研统计，2005年该区1至6级伤残军人每年医疗费支出约为6万元。但有的企业倒闭破产，根本无处支付医疗费。伤残军人下岗后进入再就业服务中心托管时，又同样因为“经费原渠道解决”的规定使经费断了来源。有的企业以效益不好等为由拖欠代缴费用，从而影响伤残军人的医药费报销。

“伤残军人的医疗待遇落实程度完全取决于企业的经济效益和法人的政策观念”，江宁区民政局优抚科发现，每个镇、街道伤残军人医疗待遇高低不等、参差不齐。有的医药费全报，有的旧伤复发医药费全报，其它医药费按比例报销，还有的实行门诊定额包干、住院按比例报销等等。

从理论上讲，优抚对象中不能有贫困户，这是国家的责任。大陆多项优抚政策再三强调，要适当提高重点优抚对象的生活补助标准，使其生活不低于当地平均生活水平。

但在一些中西部省份和欠发达地区，在乡伤残军人、老复员军人、带兵回乡退伍军人等重点优抚对象的医疗保障、社会救助困难。如黑龙江省的在乡复员军人，1998年以前，生活补助每人每月31.8元，1999年以后提高到每人每月93元，还不如低保标准高。

社会经济转型期，在军队的多次退役军官安置政策市场化调整改革探索中，也产生了企转干部、复员军官、志愿兵转业安置等系列新问题。从2005年以来，大陆各地爆发的大规模、多批次荣军上访问题，无不与此有关。

即便是杨春明这样的“既得利益者”，也有很强烈的失落感。杨现在享有住房公积金，但比照80年代政府拨款建房的抚恤许诺，他觉得，今年的政策，自己反而吃亏了。因为退休安置后，“这点住房补贴还不够在我老家买个单间。”

杨春明的老乡战友、同一部队的特等伤残军人老鲍也遇到了异常的情况。去年他副团退休前，曾动心思想转业到老家的残联，但对方连眼皮都不抬，看了他的资料直接说不符转业条件，给撵了出来。“20多年前，我们走到哪里都是一张张欢迎的笑脸，现在随便应付了事，这差别咋那么大捏？”杨春明思忖着。

经费和保障成新问题

中共建政至80年代末期，大陆逐步建立起了与计划体制相适应的军人退役安置制度，以后也进行一些试验和探索。对退役军官、士官和城镇义务兵，目前大陆分别采取计划指令安置和货币安置等方式，但每年大量的退役军人增加了地方政府安置压力。

民政部副部长罗平飞曾撰文披露退役军人安置政策步履维艰，称“当代退役安置制度的种种矛盾，形成了潜在的社会不稳定因素。”更多专家也呼吁大陆军队要向职业化发展，退役人员实行退休安置和货币化安置两种方式。

本世纪初以来，大陆政府对残疾军人烈士遗属定期抚恤金和在乡退伍红军老战士进行了数次的提标活动，老荣军的物质生活待遇得到相对程度上的提高。但更多人认为“撒胡椒面”式的救助，无助于改变多数荣军的现实困境。

在军事经济学院有关专家看来，军地的情况在不断地发生变迁，因军人退役安置等利益调整出现的历史和现实的社会不公平很正常，如果国家有足够资源的话，或可一揽子出台方案解决，但事实上，这不太可能。

 问题可能不在于财政支付能力，更多的原因与中国政府庞大缓慢的行政运行体系有关。总后勤部一位人士透露，军方每上一个投资项目之前，如增加全军军人工资，须做好完整的预算计划，然后跟财政部预算司下面几个处长谈判，“假如我们预算3千个亿的项目，他们会砍成2千个亿。”预算通不过，又要重新做方案，前后颇费周折。”预算司过关，接着是国防司，以上的程序照走一遭。

预算计划一旦通过财政部的批准，便可移交中央军委审批，经军事最高领导人签字后，再交至国务院，等待总理审批签字。所有的程序通过后，再打回财政部，正式生效拨款，前后时间少则2、3年，多则10来年，有一关卡住，预算计划就此搁浅。

“这就是中国特色，中国行政权力体系机器庞大、运转缓慢，需要有足够的耐心。”上述人士笑称，军队财务系统的很多精力用于与地方的各类审批机构打交道。西方如美国经二次世界大战后，军费支出和抚恤费用保障体系比较成型，军方搞好一系列预算协议，交由国会立法，国会审议通过后即可付诸实施。

   中国军事项目开支审批尚且如此，荣军各项优抚费用支出也是缓步当车。“国防建设方面倘有大的力度，每年财政拨款10个亿或许能解决优抚对象中的某几类人的问题。”研究国防经济的军内专家称，但事实上，这样的构想目前在大陆实施还不行，军地权力的制约、社会各方利益的均衡因素等使得国家每年用于国防的资源有限。有限的财政资源，还要优先保障军内大批离退休干部等特殊群体，然后是社会的各类重点优抚对象。

  比国防预算审批艰难的还有涉军保障法律的建设。全国人大代表、总参办公厅的曾海生曾建议，制定军人抚恤优待法和军人社会救助法，完善现有军人社会保障制度，将军人的合法权益置于国家法律的保护之下。

“原来我们想试着从法律方向、法律体系上着手，搞个军人权益保护法、军人待遇法，但因涉及面太大，无从操作。“欧阳国华说，各类优抚对象和家属的利益保障立法，涉及到国家政府、地方多个部门，非常之复杂。在军内，可以从上至下，一体化解决，但是一退出现役，回到地方，人员分散，各地的政策又不一，所以想要一刀切，不太现实。

曾海生代表认为，军人社会保障制度理应包括军人应当享有的各种社会福利，如多险种的军人保险，合理的退役安置，至少不低于当地生活水平的优抚标准，公共设施的优先享用、军属就业等。

军人保障法无疾而终，军方现在尝试从军人保险法、军人住房法、军人工资法单项立法入手，推动权益保护。“最切合军人实际利益的是军人保险法，作为军人工资法的有益补充，可以在军人退役后，与社会的社会福利体系相对接，保障军人退役后的基本生活。”但军事经济学专家也坦诚，在国家社会保险法还没出台前，军地保险费率、险种养老体系方面无法与地方对接，还不具可操作性。

“一部国防动员法，历经十几年，现方进入人大审议阶段，军人社会保障法律体系的建立，也不会是一蹴而就的吧。”他说。

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