建立大区巡回司法机制  健全社会基层仲裁机制

改革开放三十多年，私有制已经构成社会经济的一个重要部分，市场经济的壮大，使城市原有结构出现巨大变化，城市化进程又把大量农村人口卷入工业化社会当中。各类社会矛盾的急剧增加，社会各群体之间的相对动荡，都在情理之中，是不难理解的社会现象。也并不奇怪。

今天的社会环境下，革命党，已经或正在演变为执政党，已不再是某一个阶级或某一社会阶层的利益的代表；“人民”，也已经或正在演变为“国民”、“公民”。“三个代表”、“和谐社会”、“科学发展观”的提出，“公平正义”、“国民待遇”、“民主法制”的引进，都是这一社会演变在理论意识上的反映和制度建设上的进步。执政的职能，要求执政党超越某一或某些特定社会阶层或集团的利益，从社会的整体利益出发，掌管社会各类功能的运作。当年“正确处理人民内部矛盾”和“阶级专政”政策思路，可以考虑调整为“正确处理社会内部矛盾”和“社会共生”的政策思路。

就基本内涵而言，“统治”（Ruling）实际已经演变为“管治”(Governance )。因此，作为社会领袖的执政党，就不仅应当关注自己的“领导”地位的问题，还应当更多关注并且承担起“治理”和“管理”社会的职能。

国家机器，并不是简单的 “一个阶级压迫另一个阶级的工具”。国家是一种“公权”，它首先是“社会管治”与“公共服务”机器，维持社会群体的生存与延续，或社会的健康运行和发育生长，是它首要的也是基本的职能。这是国家实行“暴力垄断”和“税收垄断”而非“资源垄断”正当性的依据。《资本论》（1867）中有关英国“工厂法”的演变和《谢尔曼反垄断法》（1890）的问世，就是对这一本质的精彩实例。

中国改革已经三十年，基本体制都已初具规模，改良、改善、升级、换代都是必要必须的，但已不宜再动辄来一个全部“推倒重来”。中国传统文化中历来有“推倒重来”的积习，从“火烧阿房宫”到“破四旧”的故事，莫不触目惊心。前几年，还有警察把没收来的“宝马”车当街压碎的报道。好听一点是“革命”精神，直白一点是一个穿了警服的“义和拳”行为。“革命”需要“勇气+谋略”，而社会改良、改善、升级、换代则需要“大智慧+大勇气+大慈悲”，才能富有成效地正当推进。

从以阶级斗争为纲，到持续三十年的以经济建设为中心，现在需要花大力气搞社会建设、制度建设，而且是“全生态的社会建设”，就是说，要“以社会建设为中心”整合超越“以GDP增长率为纲”现实成果。而社会建设是循序渐进，需要积累、巩固的。中国政府应该有信心在已有的基础上向前推进，社会建设应该进入下一阶段：精化、细化、补缺、调谐。

最近，“打黑”成为一项全国性运动，固然有理依法该打。但这也恰好暴露了执法体制建设上的弊端。需要精细化、专业化。“扫黑”不是“一阵风”简单换几个单位头目，甚至借几个人头的问题，而正好是推进体制改善、机制充实的一个契机。其中最重要的一项，就是政府积极主动依法扶持公民社会的成长，让中国社会内部生成积极缓冲、调解、消解各种社会矛盾的组织机制。建立健全各种合法社会组织，是中国社会建设中重要的“补缺”内容。

法制建设，无疑是社会建设的重要构件。法制，既要有法律的条文条款，还要有相应的贯彻执行的手段或机制。改革开放三十年，社会的法制框架已经基本建立，成文法律法规也已自成体系。但是，被人诟病已久的“有法不依、执法不严”和“司法不公”的现象，仍然普遍存在，甚至成为一个挥之不去的梦魇。中国国情中“上访现象”和“维权事件”，也大多与司法不公相联系，所有这一切现象的存在，其实反映了我国司法贯彻机制建设上存在着重大缺陷。

我们冒昧提出“建立大区巡回司法机制与健全社会基层仲裁机制”两种对策或思路，供有关方面参考。

对策一：司法体系，可不可以采取像人民银行和几大商业银行那种条条管理机制设置？

这一思路的要点是：引入“巡回司法机制”，不必所有疑难案件、重大案件的最终裁决都申诉到最高人民法院，减少乃至杜绝疑难案件、重大案件最后裁决演变为“关系博弈”（谁找到关系最硬即权最大、最直接，谁稳操预置胜诉结果）的可能。

比如，把全国分成五大块，如华东区、东北区、西北区、西南区、华南区这样设置，在现行行政区域的属地关系司法体系之中，引入“大区巡回法院机制”，而且实行疑难案件、重大案件“异地巡回”审理制度（比如华东区的案子，到西南区受理，西南区的案子，在东北区受理），以避免属地关系司法干预。还有，设置的“大区法院”选址不一定放在大城市或中心城市，以减少属地裙带司法干预。

对策二：应当尽快健全社会的仲裁机制，首先从社会基层的仲裁机制着手。

社会仲裁机制，是一个健康社会必然具备的一种基本机制，是一个社会肌体的自我调节自组自愈功能的具体体现，也是社会肌体发育成熟的一个重要标志。2000年美国总统大选，实际是通过仲裁机制才避免了一场政治灾难。

仲裁机制的特征 —— 超然，高居于矛盾纠纷的各方之上；务实，不纠缠于法理细节或道德正义，以相对公正的解决方案为基本目标；终极，纠纷“到此为止”。

仲裁机制，应当包括对执法纠纷的处理，亦即，高于“执法”人员。上海去年发生的恶性“袭击警察”事件，与缺乏类似仲裁机制不无关联。小怨小忿发酵膨胀，以致酿成一场人间惨剧。执法人员（如交通警察）身处第一线，容易成为民愤民怨的发泄焦点，健全仲裁机制，对于执法人员，在增添一种监督的同时，更增添了一层不可多得的保护。

仲裁机制的基本目标，在于化解社会的矛盾纠纷，而不强调“伸张正义”或“寻求公平”；裁决未必十分的合情合理，但足以化解纠纷矛盾。有点像“老娘舅”。

社会基层，是各类社会矛盾冲突集中滋生涌现的地方，也是消弭解决这些矛盾冲突的最佳地点。把矛盾冲突消弭在“青萍之末”，对利益相关各方、对整个社区群体，对减少社会管理成本，都将产生利大而弊小的实际成效。

健全社会的基层仲裁机制，简而言之，就是让“老娘舅”穿上“法袍”，坐进“法庭”。但是，健全仲裁机制，是建设一种具有系统性的申诉渠道与调解平台，是建设社会管理中的一种“长效”机制。这是“社会建设”的重要内容之一。

具体建议

建议考虑在基层（区或县）人民法院内设置若干专门法庭，仲裁或调解社会群体中间最为多发常见的交通执法纠纷、婚姻纠纷、房产纠纷、土地纠纷，一定数额内的经济纠纷。

这类仲裁性法庭，一般由当事人自己出庭，不用律师，聆讯程序十几或几十分钟，法官裁决具有终极性。不服裁决者，则另行立案，通过其他司法渠道申诉。

这类仲裁性法庭，把大量的社会纠纷与矛盾消弭在它们的初始阶段，有助于缓解社会变革时期不可避免的各种不大不小的矛盾纠纷，降低这类矛盾纠纷因缺乏申诉渠道而最终酿成恶性事故或者群发事件的几率。

美国地方仲裁法庭实例：

马里兰州，563万人口，土地面积25390平方公里，34个地区仲裁法庭，平均每17万人有一个仲裁法庭，每53000人有一名仲裁法官。这些仲裁法庭每年处理200多万件的各类诉讼案件，涉及各类纠纷：业主与租赁户之间的纠纷，被扣押财物的发还申诉，行车违章违法行为（罚单、醉酒驾车）纠纷，3万美元金额以下的民事纠纷，轻罪刑事案；以及保释候审，其他刑事案的初审。

前不久，听说有一种动议，要撤销各级政府的“信访机构”，我们认为，“访民”是中国的特殊社会现象，不说其历史渊源，自1982年宪法取消“罢工自由”和“大鸣大放大字报”以来，各级政府就开始设置“信访办公室”这一特殊机构，客观上起到了一定的缓释社会基层矛盾的作用，如果要撤消，从社会整体治理的角度看，一定要有很好的“替代”或“补救”方式。而这种地方仲裁机制，我们认为，当为一种很不错的具有现代政治文明意义的“替代”或“补救”方式。

诚然，无论是“建立大区巡回司法机制”，还是“健全社会基层仲裁机制”，都需要“组织专项研究”，在全国人大法工委或最高法院的直接支持下成立“大区巡回司法机制课题组”和“社会基层仲裁机制课题组”展开调研，在明年两会期间提出议案。我们只是提出思路，以期得到有关方面的重视和支持。

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