9月29日下午，送走最后一波外省学习考察团，浙江台州市椒江区区委组织部“常任制试点”办公室副主任王兴友长舒了一口气，今年国庆的八天长假终于可以完整舒适地度过。

两年前的今天，区委组织部成员基本节假期间无休息日，每天忙于接待各地考察团，访客多是各省、市、自治区以及县市党政组织系统，需要椒江对等级别的官员接待。

吸引人们来到浙江沿海这个开放小城的原因在于，21年前开始，该城市在政治体制领域悄然进行的一项改革试验——党代会常任制改革。早在半个多世纪前，该项改革就被中共高层寄予重大期待——“必然可以使党内民主得到重大的发展。”

20年来，中共高层对这项试验的关注始终没有中断，1990年代后椒江的几届党代会，浙江省委组织部、中组部组织局等都派员参会，令“椒江改革”成为在大陆实施最早、坚持最久、时间跨度最长的党内民主改革。

2007年下半年，中共十七大党代会常任制被写入修改后的党章，进入操作层面，各地赴椒江参观学习的高潮出现。“一周最多接待20批，区领导似赶场子地汇报工作”，王兴友估计，从那时到现在至少来了300多批考察团。

类似椒江的“党内民主试验”此后几乎遍地开花，大陆的3000多个县市区中，有近百个县市区在试行。

2009年9月的中共十七届四中全会上，执政党在总结六方面经验时称“要继续扩大党内民主，坚持在部分县市区试行党代会常任制”。而在相关报道中，浙江台州的经验一如既往成为被作为“典型”示范。

区委书记王建平为此欢欣不已：“显然，党代会任期制是发展党内民主、加强党内监督未来的一个方向。”

不过，在椒江漫长的试验期里，这场党内民主改革给当地政府和人民带来的变化，除了由原先的“试点”变成“试行”外，并没有更多详细内情为外界所知。而外界对这一改革最大的好奇无疑是：在分解过分集中的党委权力、改变现行中共党内权力运行机制方面，这场改革是否真的取得了实质性进展？

一次性代表”的转变

椒江党内民主改革，似乎来自一个偶然事件的激励。

1987年，中组部在椒江进行县级领导年度考核改革试点，要求经选举产生的干部向全体党代表述职。于是，分散在家的椒江区49名普通党代表被临时请了回来，与市委委员、候补委员、市纪委委员一起，以党代表的身份参加区委领导班子及其成员的考核测评。

这是一个明显不符常规的举措。以中共党代会的惯常规律，党代会届期五年。绝大多数党代表在参加了上一届党代表大会后，自行解散，届期内代表职责近乎“空置”，民众戏称为“一次性代表”。

这期间，即或有年度重大事项需要表决，其决策权均由党委的某次全会取代，参加全会并拥有表决权的是地方党委委员以上的党代表，没有基层党代表什么事。而在党内，中共普通党员包括相当数量的党代表本人，则习惯性把党代表身份仅仅视作一种政治荣誉。

数十名党代表此次的“友情客串”，启发了椒江当政者的联想。“人大代表、政协委员在闭会期间可以履行代表和委员的职责，党代表是否可像人大代表和政协委员那样搞常任制？”

选择椒江作试点的想法，开始在当时的相关当事人脑海里出现。时任椒江区委副书记的谷建新回忆，参与试点设计的还有浙江省委组织部、中组部组织局的官员。

当时的党代会常任制的制度设计框架并不复杂，此后也一直不曾改变，沿用至今。其核心是：党代会改以往5年的届期为每年召开一次，俗称“年会制”；党代表实行常任制，在代表大会闭会期间，代表身份不撤，仍可以党代表身份开展活动发挥作用。

1989年第6期的中共党刊《求是》杂志上，椒江的党内民主试验“成果”被重点举荐推出。党代表们最初被设计的权利“超乎想象”：可以像人大代表一样提议案，政府相关部门须限期答复；代表有权联名修改大会议程；否定市委委员候选人的提名，提出新的人选；每年年会对区委主要班子成员信任投票，在信任投票时，如果市委委员个人得票低于半数，必须提前换届……

按照中共党章，党代会是中共最高权力机构，党代会党内拥有最高决策权和最高监督权，党代会闭会后，党的各级最高领导机关是代表选举的全体委员会，但这个党的领导机关只是一个会议制度的形式，而不是组织“实体”。实际操作中，决定党内外一切事务的是党委常委会。

八大之前，中共的领导体系基本是战争年代沿续下来的领袖人物个人有最后决定权的集权体制。对党内权力运行体制的这一弊端，中共高层认识由来已久。1956年，中共开始探索在国内建立一种类似“党内国会”的党代会常任制，以此加强内部权力制衡。

这一年的中共八大上，邓小平在修改党章的报告中说：“按照新制度，党的中央、省、县委员会每年必须向代表大会汇报工作，听取它的批评，答复它的询问。而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关工作。”然而，由于诸多历史原因，这项党内民主探索被中断。

在椒江重拾常任制改革后，1988年开始，中组部正式在浙江、黑龙江、山西、河北、湖南等五省十二市、县、区推开党代会常任制试点工作。

配套改革：取消区常委会

上世纪八十年代末，中共党内政治体制改革放出风声。“党内党外、全国上下对于政治体制改革的呼声越来越高。各类媒体都大讲政治改革，理论研讨会一个接一个，学者们纷纷出动，到各处作报告。他们发出了种种呼吁，提出了种种设想。”著名学者杨继绳在其著作中曾回忆这一历史片段。

1986年5月的中央书记处的一个会议上，当时中共领导人胡耀邦发言说：“没有民主监督，就要腐败。”胡耀邦在谈到政治体制改革问题说：“我们要用大约一年的时间对政治体制改革的目的、内容、方法等研究清楚。”

高层尚在对改革的底牌和运作进行投石问路，各地的试验早已迫不及待。而椒江接下来的改革更直指中共在地方上的领导核心——党委常委会。

通常，党内的权力体系处于高度封闭状态中运行。中共的党代会开幕前一天，党代表们才了解会议的内容。会议议程和议题事实上只能由上级党委安排，党代表无份参与。即使是代表们认为最迫切的问题也无法列入会议议题。同样，每次，党的代表大会只有临近选举，代表们才知道候选人的姓名，只好在缺乏了解的情况下盲目投票。

“党代会常任制的实行，变动了日常工作中党内的权力配置，意在约束领导人集权行为。”浙江大学社会科学学部党工委书记、教授余逊达总结说。

椒江取消了区委常委会，而由委员会直接负责闭会期间党的一切工作，实质上重构了权力运行体系，这样的基层权力设置在大陆独一无二。同时，委员的人数由原来的33名减少为13名，不设候补委员，并适当增加政府副职的委员比例。这13个委员是从33名区委委员中精选而来，主要是椒江的党政领导。

作为委员制的配套，椒江在干部人事任免方面采取委员票决制。1989年4月初的一次全委会上，13个委员逐个以无记名投票表决44名干部的任免，组织部当场唱票，有3名干部因得票没有过半而被否决。

在决策方式上，大陆通行的书记办公会议和常委会决议变成13名委员手中的一张张选票，委员会接受代表大会的监督。“这些措施的制定，目的在于使党代会真正成为最高权力机关。”原浙江省委组织部调研室官员戴晓曙说。

中共的党内权力运行体制首次在80年代末的浙江椒江实现了突破——对县级市的区级干部的无记名票决制迟至2001年才在中国大陆得以推广。

“大胆发声”昙花一现

作为事实上的中共权力核心，一些地方常委会内的民主监督空气稀薄，很多主要领导搞“一言堂”，书记越位抓城建搞工程，领导亲戚子女层层分包等怪现象并不少见。“人的劣根性都是喜欢自己说了算，听不进人家意见。” 椒江区委组织部副部长詹朝晖坦言。

1988年椒江党代会常任制试点伊始，被“闲置”已久的普通党代表释放出超常的热情。在椒江至今广为传颂的一个事例是，就在这年的首届年会上，有几个党代表表示，听说市委书记（椒江当时设市）连正德家搞装修，是包工头出的钱，所以联名要求主要领导做出解释。

之后，纪委人员介入进行摸底调查，连正德则随后在代表大会上向所有的党代表公布了装修的全部发票单据，以正清名。此事在当年曾轰动一时。

党代会上向连正德“开火”的代表至少有二人以上，事隔多年 ，有人士称“事后有些人受到打击报复”，椒江官方则否定了这一说法。

1989年“六四”风波后，大陆政体改革热度骤减，各地的试验渐趋于消亡。党代会常任制也不能幸免，中组部试点党代会常任制的12个县市区中，坚持下来的寥寥无几。椒江区在90年代初以来，几届区委领导班子做过“激烈的思想斗争”，最终还是决定继续搞试点。

不过，连正德事件在椒江惊鸿一现。之后历届年会上，代表们的意见越来越趋“温和”。

“一般提事较多，泛泛而指某些线上的工作，对上级领导个人有什么问题不太提。”王兴友甚至承认，椒江搞了党代会常任制后，党内民主监督反而没有当初那么直接。

其中一个重要原因是，260多名党代表中，55%以上的代表是党政机关干部，基层党代表对领导干部了解不多，说不出所以然；而领导干部身边的人则最忌讳提意见，因为“乌纱帽是上面给你掌握的。”

党代表、椒江云健社区书记滕裕敏说，对这种现象，我们都予以默认，“大家都是潜规则中的一员。”滕裕敏在代表考察椒江区委、区政府时，发现当地一些领导干部子女亲戚在机关任职普遍。“想想社区普通居民子女即使重点大学毕业、能力出众也难以进机关工作，领导子女咋就那么容易呢？”而相对个人发表意见可能遭遇的政治风险，腾不讳言，“即使在年会上，我也不打算就此事当面向相关领导置疑，如果这样做，别人一定会把我看成是天外来客。”

在这种情况下，椒江改革渐渐现出“疲态”似乎势所必然。

改革的回潮

2006年，在椒江被撤销已17年之久的区常委会突然被重新设置，党代表对区委领导班子的信任投票制无疾而终，取而代之的是相对温和的干部票决追认制。

对于恢复区委常委会，现任椒江区委书记王建平的解释是，委员制与党章规定有抵触——现行的党章仍规定了党代表大会、委员会、常委会三级权力设置；另外实践表明，倘若没有代表大会的有效监督，委员制对于发扬党内民主也不是关键性因素。

而原椒江组织部的一位人士则称，当年与会的中组部官员始终对椒江的民主创新举措未置可否，没说肯定，也没说不行——虽然椒江改革一直被党内媒体作为党内民主试验首个试验田来宣传。“中央有点松动，基层就有冲动；没有松动，下面就按兵不动。”

“这是改革的一次回潮，”台州当地的一位中共老党史工作者对《凤凰周刊》记者说，区委常委会撤销10多年，出现了种种的不适。

譬如椒江的区委领导去外地考察学习，其名片上没有注明区委常委，对方接待时很迷惑，一个区委的组织部长怎么不是常委呢？因为中共党内体系间互访，接待规格常依据领导的级别而定，区委常委和非常委的标准肯定不一样。椒江的区委领导经常要向对方解释半天，说到常任制，说到这个党内民主试点，对方才似乎有些明白。

各地党政参观考察团仍络绎不绝，但他们似乎对沿海小城椒江的鲜美的海味和发达的民营、个私经济更有兴趣，来椒江学习党代会常任制的县市区不下三百个，但回去真正实践的不多，而像类似椒江这样自动取消区委常委会，以委员会作决策机构，没有一个县市区照样做。

“椒江椒江党代会制度改革进行那么久，却越来越迷茫。”前述台州的那位党史工作者说，事实上，椒江党代会常任制试点，对分解过分集中的党委权力，改革“议行合一”领导体制，改变现行中共党内权力运行机制方面，没有实质性的进展。

也有人怀疑，党代会常任制会否发展生成第三个类似人大、政协这样的组织体系。但“即使是这样，代表们起码有个发挥自己作用的平台。”王兴友说，不管什么样的政治体系，只要拿来借鉴有用证明是好的就行。

更有人以“晒制度”一词，指出党内民主试点20余年难以真正的有效监督的窘境。

椒江的试点却始终纳入中共高层的视线。当年制度设计者之一，浙江省委组织部调研室的戴晓曙已调任中组部任干部一局。2007年时任中组部部长贺国强到浙江，专门召见椒江区委书记王建平，王焦急地问贺，椒江何时能结束漫长试点？贺国强笑称，中央高度重视椒江在该领域的改革。

不翻墙的民主政治试验

在椒江区委书记王建平看来，“中共要扩大执政基础，立于不败之地，招来的口舌会很多。扩大党内民主，实际上有利于在党内提高执政能力，巩固执政基础。”他认为椒江的基层党内民主试点，并不想要翻越高墙，“我们只想在原则性规定的动作范围内，不断地修正和提高。”但这个“高墙”圈定的改革空间到底有多大，是否足以实现党内民主监督？椒江的改革回潮似乎给出否定的回答。

浙江省委组织部一位人士也承认，椒江的党代会常任制试点历经21年，其制度和理论体系框架比较成熟，但最大的难度在于“监督的有效性和实效性难以发挥”。这正如中共同级纪委对党委权力制约的尴尬，“上面”没有具体途径指引，“监督”常常无从实施。

中共在十六大以后，党内民主进程提速。十七大报告中，以“党内民主带动社会民主”正式成为中国式民主进程改革的口号。对一个执政党来说，中共已进入耄耋之年，用几乎占去整个建党史的四分之一时间、在近30分之一的县市区试行党内民主实践，足见其极为慎重的政改思路。

身为中共基层组织工作者的詹朝晖亦敏感注意到，近期的四中全会关于党建的决定一些措辞改变，“以前一直讲营造党内民主讨论的制度环境，现在的表述为，推进和发展党内民主讨论、民主监督的制度环境；以前讲尊重落实党员的主体地位，现在为保障党员的主体地位和民主权利。”

中国特色的政治措辞的微妙变化，折现了某项政治方向的转变。中共党建专家蔡霞近期接受官媒采访时说：“中共今天要破解拒腐防变的难题，也必须建立民主的党内运作机制。”这位专家指出，历史的经验教训表明，发展党内民主，事关党的生存和发展，事关党和国家政治全局，也事关中国前途命运。

不过，中共党内民主在各地进行的党内民主试验，需要更高层面的战略规划和自上而下的系统运转。“否则下面很难真正推动。”王兴友说，党内民主的推进亦有赖于于各级“一把手”的民主素养和推进民主建设能力的高低。

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