2009/11/8东方早报署名陈宁远

据11月7日《中国经营报》报道，一份由发改委和财政部联合编制的包括2010财年赤字、中央国债、地方债等内容的“全面方案”，已由发改委上报国务院，作为即将在12月召开的中央经济工作会议制定来年经济政策的参考依据和基础，并最终提交全国人大审议。报道援引相关接近草拟方案的人士说，2010年的财政赤字继续历史性高企，保持万亿左右的水平。但新闻报道里的这个方案实在有点蹊跷。若非空穴来风的话，那简直要颠覆中国现行的基本财政秩序。

因为按照《预算法》，中央预算如何编制不是发改委的职权。中央政府的预算，只能是财政部编制，发改委作为国务院直属的非财政部门，没有权利直接参与预算的编制！尤其不能针对赤字和国债应该是多少，指手画脚。要是这样的话，发改委的权利就太大了，基本也不受财政制度的约束了。

当然按照国务院给发改委的职权（它的官方网站有15条之多，没有一条说它可以主导国家预算和国家赤字及其弥补的），它有权“拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划，”并“负责协调解决经济运行中的重大问题，调节经济运行”，以至于“安排中央财政性建设资金”。

但凡此种种，都只能说发改委只是财政投资支出的一个执行层面，尽管这可能是现在中国财政投资支出的最重要层面。从今年以来四万亿积极财政政策的执行情况看，甚至毫无疑义。但即便如此，中央财政年度总预算是国家整体行为，它不仅包括财政投资支出，还有其它更为重要的财政支出（不属于财政投资支出，高于这部分支出，如国防医疗教育这些）。发改委再大再重要的的工作，也不过是国家财政支出一个环节里的一个部分（财政投资支出还有其它支出，比如中投的支出，就不是发改委能主导的）。所以发改委的花销，应该严格隶属于中央财政预算之内。

当然财政部在编制年度预算时，可以高度重视发改委的意见。但这也仅限于重视一个叫发改委的部门意见。发改委不仅不能成为中央预算的制定者，它的意见也不能成为中央预算方案指导意见。要是预算的制定者听从发改委的意见，中央预算变成发改委预算，国家的财政赤字和国债发行由发改委在主导，国家财政就乱套了。

这一点，发改委还没有成立时就颁布的《预算法》，规定是很清晰的。《预算法》第四条说：“中央政府预算由中央各部门（含直属单位）的预算组成；”第十六条说：“国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案；具体组织中央和地方预算的执行；提出中央预算预备费动用方案；具体编制中央预算的调整方案；定期向国务院报告中央和地方预算的执行情况”。

这意味着不仅发改委没有编制预算的权利，连执行预算的进展，也要由财政部门管理和监督。这个制度不是不重视之后才成立的发改委的必要性，更不是在否定发改委成立以来的重要性和功绩，而是一国之财政制度的必须。

众所周知财政行为作为国家的经济行为，在当今市场经济体制下，在实际运行中，几乎就是指国家的一个经济部门的工作，即财政部门的工作。但它的工作是一个完整的、独立于其它政府部门的工作，要通过其收支活动，以扎实的经济基础，保证实现国家的职能。

简言之，财政部门是国家的财政部门，它才有权把税收和国债作为其收入的主要来源。当然财政部门的工作，还有支出（主要用于社会消费性支出、财政投资性支出和转移支出等），又难免和政府的其它部门，和市场上其他经济主体发生利益关系。在不同的经济形势下，这样的利益关系或反过来影响财政部门；或因为财政部门的倾斜，有些利益关系获得了并不均衡，但实有必要的利益优先。

比如由发改委主导项目实施的积极财政政策，就是一例。虽然于情于理，在2008年似乎有必要。但这已不是常态，要因此违反最基本财政原则，后果是极其严重的。

因为这意味着只要主导国家经济建设的发改委想投资，它就可以随意安排赤字和发行国债，来募集它看好的项目资金。投资效率暂且不论，若赤字和国债的权限，从预算层面上就旁落到发改委手里，那不仅财政运行会必然受到威胁，央行也要遭到波及。

因为政府弥补赤字的途径，或用未来税收；或用发行国债；乃至以多印货币来弥补。我们暂且也不考虑多印货币，会带来什么样的严重后果。

但我们不妨一问：当发改委以国家经济建设为目的，冲动到将未来的税收、国债和货币的发行，都纳入到它作为投资主体的募集资金活动中，那就意味着国家财政收支和国家信用，都卷入到国家的投资之中,是否公平？有无效率，我们还是不说，但这个国家既不是市场经济，也没有财政功能的基本原则和作用，却是显而易见的。

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