1989年10月7日，东德度过了成立40周年纪念日。但仅一个月后，1989年10月9日，柏林墙便倒塌了。此后不到一年，东德的五个州于1990年10月3日加入西德成为统一的德意志联邦共和国。柏林墙倒塌20年后的今天，德国东部与西部之间是否形成了正常的状态？原属于西德的联邦州同1990年10月3日新加入的五个联邦州之间的关系发展如何？将东部发展为“繁荣地区”的承诺是否得以实现？据德国之声报道，曾作为前东德反对派长期活跃于政坛的东德神学研究者弗里德里希·绍勒莫强调，德国国家虽然已经统一，但东西部依然存在许多差异。绍勒莫表示：“东西部依然存在严重的不平衡，相互理解较少。但这种裂缝会愈合。我想20年内我们就能够做到。”

1990年，当时的联邦总理赫尔穆特·科尔向东德人民做出承诺时，没有想到进程会像蜗牛爬行一样缓慢。从二战结束到1990年，有450万人离开前东德迁往西德，其中大部分是在1961年修建柏林墙之前。柏林墙倒塌，此后东德居民数量又下降了150万人。1990年在东德（不包括东柏林）居住有大约1450万人，现在还剩不到1300万人。仅在2008年，从德国东部就迁出了5万人。从东部迁往西部的主要是受过良好教育的年轻人。留下的是老年人和社会弱势群体。导致人口外流的原因是缓慢的经济发展。按人均国内生产总值衡量，东部仅达西部水平的71%。而东部的失业率始终是西部的两倍。

柏林墙倒塌20年后，五个德国新联邦州在全德国范围内的经济实力对比上，仍然明显落后于西部。如果按照经济生产能力排名，五个新联邦州明显排在末尾，2008年它们的经济生产能力只有德国西部的70％。德国第二大银行商业银行的调查报告显示，新联邦州中只有六个城市的人均生产总值超过了德国整体平均水平，萨克森州和梅克伦堡州的人均生产总值都是略高于1千欧元，而在德国西部，黑森州和石勒苏益格州的2008年人均生产总值差别则高达1万欧元。考察过去20年里新联邦州的经济发展，各州的经济发展速度差异就很明显了。

然而，区域经济发展不平衡是全世界普遍面临的问题。在两德统一之前，西德就持续地致力于解决区域经济发展不平衡的问题；统一后，西德地区内部区域经济发展不平衡的问题让位于东西德经济发展不平衡的问题，平衡东西部发展差异以及改造传统工业基地成为德国区域经济政策的重心。在平衡地区经济发展方面，德国政府出台了诸多政策措施并取得显著成效。

两德统一之初，东德与西德经济发展水平迥异，1990年德国GDP为27643亿马克，东德地区仅为2443亿马克，所占份额不足10%，劳动生产率水平为西德的30%。20年来，为了刺激东部地区经济发展，德国政府采取了一系列政策措施，以资金援助为例，从1990年到2000年，西部对东部的资金援助高达1.6万亿马克。在经历了经济体制转型、产业整合的历史阵痛之后，东部经济持续平稳增长，与西部的经济差距逐步缩小。

德国在看不见的手不断扩大地区差距的时候，就用看得见的手积极改变生产要素流动方向，政府通过对不发达地区的财政转移支付、基础设施投资直接配置资源，通过财政补贴、融资支持与税收优惠积极引导资源配置等手段，缩小区域差异。

首先是建立财政平衡机制。财政平衡机制或财政转移支付机制是各层级、各地区政府正常履行职能，实现各地区居民公共服务均等化的保障，财政转移支付在平衡地区经济发展上的作用主要体现为两点，其一是从个人消费或个人福利来看，不同地区人口福利水平的差异不仅表现为私人物品消费的差异，也体现为公共物品或公共服务消费的差异，其二是从经济增长来看，无论是生产性公共服务还是消费性公共服务都会影响到一个地区的经济增长率，公共服务的均等化有助于推动各地区经济增长率的绝对或相对收敛，进而缩小地区经济发展差距。由此，转移支付成为各国平衡地区经济发展的通用手段。德国在国家结构形式上实行联邦制，在财政管理体制上也实行财政联邦制，财政联邦制有三个构成要素，即事权与支出责任划分、财政收入或税收收入划分、财政平衡机制或财政转移支付机制。为了适应以上财政收支安排，实现各地区居民公共服务均等化，德国政府建立了独特的财政平衡机制，体现在州政府这一层级，这表现为以各州之间横向支援为主、联邦政府对州政府纵向拨款为辅的财政平衡机制。财政平衡机制主要分为三步；第一步为增值税收入的平衡，即增值税中属于州级享用部分（联邦政府与州政府增值税分享比例为56：44）在原则上按人口基数分配的同时，富裕州要事先拿出25%的部分给财力薄弱的州作为援助，使之达到州际平均水平的92%。第二步为州际税收收入的平衡，这次平衡不再局限于增值税上，而体现在州际税收能力上。由联邦和州财政部门分别计算出全国居民平均税收和本州居民平均税收。如果该州为富裕州，有义务向贫困州提供援助，如果该州为贫困州，有权利接受援助，而有的州则既不提供也不接受援助。第三步为纵向的联邦政府补充拨款，比如联邦政府每年要从增值税分享份额中拿出20%补助贫困州，再者比如联邦政府针对某些规模小或拥有重要港口的州实行返还性转移支付。经过联邦政府的再次平衡，地区间财力差距进一步得以缩小。

其次，重视基础设施投资。基础设施投资是形成公共资本的基本途径，公共资本有助于降低私人生产成本与交易成本，提高私人资本边际生产率。德国的基础设施投资不是按人口进行平均分配，也不是按州进行平均分配，其分配首先考虑的因素足消除不同地方基础设施供给状况方面的差别，把投资放到基础设施差的地方。东西德合并后，基础设施投资主要集中用于东部新建的5个联邦州，导致东部居民人均公共开支为联邦平均值的120％。

第三，采取投资促进措施。企业最优资本存量与投资流量受到各种复杂因素的制约，比如产品的价格、生产技术的状况、资本要素的价格以及劳动力要素的价格。在其它要素已经实现最优配置的条件下，投资主要受投资预期回报率、投资风险、投资成本等因素的影响，政府促进企业投资一般表现为降低企业的投资成本与经营成本，进而提高资本边际收益率，其常用的政策手段包括财政补贴、融资支持、税收优惠等等。德国的投资促进措施主要来自三个层面，首先是欧盟的促进措施；比如欧盟结构基金是欧盟为缩小欧盟不同地区之间的发展差异而设立的基金，主要用于为经济落后地区建立基础设施，促进企业投资，支持进行经济和社会调整，更新教育和培训体制以及促进就业。德国东部地区属于该基金的资助范围，欧盟扩大为27国之后，结构基金在各地区的比重有所调整，截止2013年，流入德国的资金约为263亿欧元。第二是联邦政府层面，如“改善地区经济结构”共同任务的投资补助和以德国复兴银行为代表的向企业提供的各种资金优惠。第三是州政府层面，德国各联邦州政府根据本州的具体经济发展状况，制定的多项促进措施，此外州政府还负责具体实施部分欧盟和联邦政府的促进措施。德国政府对不同地区、不同规模企业的支持力度有所差异，即更加支持东部地区，更加支持中小企业。德国根据经济发展水平把全国划分为五类地区，不同地区不同类型企业享受政府投资补助水平有所差异。

第四，推行区域创新政策。美国经济学家熊彼特指出，经济发展是对既有经济格局的一种突破，而这种突破来自企业家的创新，企业家精神作为一种稀缺的生产要素，其本质是一种创新精神。为了开发新联邦州教育科研机构以及企业研发部门蕴藏的创新潜力，德国联邦政府教研部从1999年到2005年实施了“区域创新”资助项目，该计划旨在将富有创新精神的人才以新的合作形式组织起来，通过资助增强区域创新能力的研究项目、新产品和新工艺项目，使各地区的传统经济部门焕发出新的生命力。

第五，加强传统工业基地改造。传统工业基地的改造与转型是各国经济结构优化升级过程中普遍的问题，但德国取得了巨大成功。其经验概括有7点：（1）发展第三产业并非完全替代工业，对传统工业基础进行创新性改造而不片面地发展第三产业；（2）第三产业的发展应促进生产与改革；（3）工业发展具有路径依赖问题，工业基地转型必须依赖现有的知识与能力；（4）政府在产业结构转变过程中应小心翼翼地促进现有企业与市场的发展；（5）通过独特的、独立核算的项目分步骤实施区域政策；（6）区域政策应当是开放性的，不能只让当地企业受益；（7）区域政策的首要任务是把产业结构转变非政治化，即不能被动地成为利益集团的工具。

上述这些经验，值得中国吸取。

德国区域经济政策的实践还表明，完善的法律体系是区域经济政策制定与实施的基础。平衡地区经济发展需要各层级政府、各地区政府、各政府职能部门的分工协作，这种分工协作关系需要法律制度加以规范。比如在德国富裕州对贫困州的援助是一种法定义务，援助方援助的方式、力度、数量有法可依，受助方对未来可得到的援助也有着稳定的预期，这就消除了援助过程中可能发生的摩擦，极大地降低了交易成本。而在我国，发达省份对欠发达省份的支援则是一种政治任务，这种援助需要中央政府的统一部署与协调，援助的方式、力度、数量灵活多变，援助方与受助方缺乏对未来行为的稳定预期，交易成本较高。

与德国的财政平衡机制不同，我国财政平衡机制以中央政府对地方政府纵向转移支付为主，省际间横向财政转移支付机制尚未建立，发达省份向贫困省份的支援主要表现为重大项目、物资、人才的支援。我国中央政府对地方政府财政转移支付规模较大，省际人均财政收入的基尼系数、变异系数、泰尔指数分别为0.45、 1.20 和0.42,经过中央政府的财政转移支付，人均财政支出的基尼系数、变异系数、泰尔指数分别为0.32、 0.74和 0.20，这表明转移支付在缩小地区财力差距方面发挥了积极作用。然而，从人均财政支出的极差来看，如上海市人均财政支出是安徽省人均财政支出的8.25倍；经过转移支付后,仍有19个省级单位人均财政支出低于全国平均水平，这表明我国财政转移支付的力度与实现公共服务均等化还有相当距离。此外，从我国财政转移支付的结构来看，税收返还和专项补助占据相当比例，税收返还本身并不能缩小地区间的财力差距，专项补助对经济发展的促进作用往往要弱于一般财力补助。经济学家江新昶的分析结果表明，专项补助与经济增长率呈负相关关系，一般财力补助、税收返还与经济增长虽然都呈正相关关系，但前者的作用效果要远大于后者，这说明我国财政转移支付不仅需要加强力度，也需要调整结构。

在区域经济政策上，德国政府贯彻辅助性的原则，即上级政府对下级政府的辅助不得替代下级政府的自助，政府对个人的辅助不能替代个人的自助，它强调地方层次的主动性、分散决策与自我发展能力。德国强调推进内生的区域发展，所谓的内生区域发展是指贫困地区的经济主体发挥自助精神与协作精神，自行制定本地区发展战略和确立未来区位形象，自我组织区域发展，有组织、有步骤地削减和改造弱质产业，释放劳动力并通过培育新产业吸纳过剩劳动力，政府则在政策上扶持失业人员，减少社会紧张。

德国政府坚持辅助性的原则，强调内生的区域发展，这固然与德国联邦制的国家结构形式有着密切联系，但对我国区域政策实践仍有指导与借鉴意义。就政府层级间的职责划分而言，贫困地区政府更接近自己的选民，更了解本地区要素禀赋的优势与劣势，中央政府应当尊重地方政府在区域经济发展中的主体地位与主动精神，通过各种辅助措施培育贫困地区的自我发展能力，努力实现由输血式扶贫向造血式扶贫的转变。

美国经济学家蒂布特提出的“以足投票”模型表明，人们会以“以足投票”的方式来选择居住地，当他们发现居住地符合自己的效用最大化目标时，他们便会在这一区域居住下来生活和工作。同样地，资本、技术、人力资源等生产要素也会进行“以足投票”，追求“地利人和”的居留地。所谓的“地利”，不仅指自然地理条件，更包括政府创造的“硬环境”；“人和”则主要是指“软环境”，比如公共服务。这就是为什么东德人大量奔赴西德、中国西部人口向往沿海发达地区、中国明星大腕乃至贪官成批移民西方发达国家的原因。

柏林墙倒塌20年，德国东西部仍存在巨大差异。但东部州也有一些建设方面的成就，即经济与科学领域的“灯塔”。问题是，它们是否能够保持发展势头。德国总理默克尔认为，“克服国际经济与金融危机或许是第一个德国东部与西部人共同面对的巨大挑战。没有相关的教科书，也没有规定好的教条，这是一条通往未知的、新时代的路，我们应当利用危机带给我们的机遇。如果我们能够将过去的对立抛到脑后，我们就能够做到这一点。”

柏林墙倒塌20年，德国东西部仍存在巨大差异给我们最大的启示就是，民主并不是万能的，它并不能自然地提升人的经济生活水平；经济生活的提高还得靠人民自己的艰辛奋斗。但民主与专制的区别就是，民主给人民以自由，还人民精神上以独立的人格与愉快；而专制则将人民当成奴隶，从行动上和精神、思想上禁锢人民，人民成为统治者任意榨取和剥夺的对象。

柏林墙倒塌20年后，中国人还在向往东德人在20年前就得到的自由。

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