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伊核协议能否翻开美伊关系“新篇章”

2015-08-31 15:43:54 编辑 删除

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张业亮(作者为清华大学中美关系研究中心高级研究员

(更多内容欢迎订阅《世界知识》2015年第17期,邮发代号:2-80)

7月14日,经过长达20个月的紧张谈判,美、中、俄、英、法、德六国(P5+1)终于就伊朗核问题与伊朗达成全面协议。该协议的达成是国际社会多年不懈努力的结果,如果得到完全执行,除将对中东地区安全和地缘政治格局、全球反恐、国际核不扩散形势和国际原油市场产生直接的影响外,还将对美伊关系产生重要的影响。

美伊较量的焦点

在长达36年之久的美伊公开敌对关系中,伊核问题是双方战略博弈的焦点。伊朗的核项目始于上世纪50年代。1967年11月,在美国的帮助下,伊朗建成第一个核反应堆,即德黑兰研究反应堆。1970年,伊朗加入《不扩散核武器条约》。到70年代,伊朗已经拥有了1个反应堆,6个核研究中心和5个铀处理设施。伊斯兰革命后,随着美伊断交和伊朗与西方关系交恶,伊朗核工程停止。两伊战争和第一次海湾战争后,伊朗恢复核项目。2002年8月,流亡在外的伊朗反政府组织“伊朗全国抵抗委员会”揭露伊朗分别在伊朗中部的纳坦兹和阿拉克秘密修建了铀浓缩设施和重水反应堆,致使伊核问题曝光。此后,核问题成为美对伊政策主要问题。随着美国认为来自伊朗的核项目威胁的增大,美伊围绕伊核问题的博弈逐渐加剧。

冷战结束以来,美国一直把防扩散作为美国核政策的主要目标。伊朗核计划的曝光和进展,加大了美国对伊朗开发核武器的怀疑和担心。在美国看来,一个核武装的伊朗将给美国国家安全带来以下威胁:伊朗拥有核武器将减少美国和以色列在常规武器上的优势、打破该地区的战略平衡;将扩大伊朗在该地区的影响力,加强该地区反美力量;伊朗开发核武器将在这个世界上最动乱的地区之一引发核竞赛,伊朗还可能向其他国家、甚至恐怖组织转让核技术,造成核扩散。因此,“防止伊朗成为一个核国家符合美国的安全利益”(奥巴马语)。美国和其他西方国家一方面通过谈判要求伊朗放弃铀浓缩活动,无条件接受国际原子能机构的监督和全面核查;另一方面不断强化和扩大对伊朗的经济制裁,同时设定红线,强调不排除对伊朗核设施动武的选项。为迫使伊朗放弃核项目和接受核查,联合国安理会先后通过五次决议,对伊朗核项目实施经济制裁;美国国会也通过多个制裁法案。

对于美国与西方国家的要求,伊朗予以了拒绝。伊朗否认核项目是在试图取得核武器能力,强调核项目是和平利用核能和用于医学和发电等民用,坚持认为伊朗作为《不扩散核武器条约》的缔约方,有权进行铀浓缩活动,以避免国际供应商中断核燃料供应。从2002年到2013年,伊朗与国际原子能机构就核查问题以及与伊核问题六国举行了数十次多轮会谈,均由于双方立场相去甚远,无果而终。2013年11月以来,美伊之间经过六轮十几次的反复较量,终于在今年4月2日达成框架协议,并于7月达成全面协议。

相互妥协的产物

伊核协议的达成从美伊关系的角度看,是双方调整谈判立场、在核问题上相互妥协的结果。

从伊朗方面来说,达成协议首先是摆脱美国和西方社会经济制裁、重新融入国际社会的需要。持续多年的制裁对伊朗经济造成严重的破坏。作为全球第四大石油出口国,由于长期的制裁,伊朗石油开采设备老化,需要大量投资和技术,石油出口减少。此外,长斯制裁还造成伊朗失业率、通胀率高企,货币大幅贬值,贫困家庭增多,引发伊朗社会的激烈动荡。其次,2013年伊朗改革派领导人鲁哈尼上台和一些领导人对核武器看法的变化,使得伊朗在核问题上作出妥协让步成为现实可能。以总统鲁哈尼、外长扎里夫、前总统拉夫桑贾尼为首的改革派希望与西方的关系正常化。改革派认为,核武器开发将会引发该地区核军备竞赛,加剧国际社会对伊朗的制裁,还有可能招致美国和以色列先发制人的军事行动打击,使伊朗更加不安全。鲁哈尼上台后仅三天,就呼吁恢复伊核问题谈判。

从美国方面来看,首先,伊核协议的达成符合奥巴马政府的对伊政策目标。奥巴马提出,在今后10~15年要防止出现一个核武装的伊朗。就任以来,奥巴马一直把核不扩散作为美国外交和安全政策的一个重点,连任后更把伊朗核问题和巴以关系作为美国中东政策的两大问题,力求取得突破性进展。2007年12月3日,美国在一份国家情报评估报告中称,伊朗可能在2010年和2015年间生产出足以制造一枚核弹的高浓缩铀。报告的结论是,如果伊朗决定发展核武器的话,它具有生产核武器的科学、技术和工业能力。美国担心,伊朗“有能力最终生产出核武器”并“一直保持这一选项”。但美国情报界近年的年度评估认为,伊朗还没有决定最终开发核武器。国际原子能机构报告的评估也得出了相同结论。这使得奥巴马政府感到了解决伊朗核问题的迫切性以及通过谈判解决伊朗核问题的可能性。

其次,奥巴马就任以来,美国全球战略重心东移,伊核问题对美国重返亚太战略形成牵制,该问题的解决有助于美国在中东地区实现战略收缩,实施“亚太再平衡”战略。

最后,美国还希望通过伊核协议的签订改变伊朗的行为,逐步改善与伊朗的关系。奥巴马政府认为,伊朗濒临崩溃的经济重新对外开放将强化伊朗温和派的政治势力,遏制强硬派的军事活动,减少伊朗的孤立,潜在地导致一个更具建设性的伊朗外交政策。

可以说,伊核协议的达成是美伊双方现实利益诉求和战略需要而相互妥协的结果。

为美伊关系改善提供一个契机

伊核协议的达成在一定程度上缓和了美伊关系,为处于公开敌对状态长达36年之久的美伊关系的缓和改善提供了一个契机。

首先,伊核协议的签订消除了双方关系发展的一个障碍,有助于推进近年来两国关系改善的势头。奥巴马就任后,对伊实行“压力加接触”的双轨政策。2009年3月31日,奥巴马在波斯新年发表的讲话中称,美国“致力于用外交方式解决我们面临的所有问题,在美国、伊朗和国际社会寻求建设性的纽带”。他还一改小布什政府称伊朗为“邪恶轴心”国家,使用“伊朗伊斯兰共和国”的正式称呼。2009年4月8日,奥巴马政府在对伊朗政策进行新的评估基础上,宣布将参加伊核谈判的所有会谈,并放松了美国外交官在国际会议上与伊朗官员见面的限制。2009年6月,奥巴马访问埃及时在开罗发表对“穆斯林世界”的讲话,称伊朗有权拥有和平利用核能的权利,只要它遵守《不扩散核武器条约》的责任,向伊朗伸出橄榄枝。2013年2月,副总统拜登提出与伊朗就核问题开展直接谈判的建议。2013年6月鲁哈尼当选伊朗总统为奥巴马政府对伊政策的重点向外交转移提供了机会。奥巴马政府抓住这一机会立刻再次发出与伊朗就核问题进行直接会谈的建议。在2013年联合国大会期间,美伊关系缓和的潜在前景再次改善。2013年9月20日,《华盛顿邮报》发表了鲁哈尼的一篇文章,表明伊朗致力于与世界的建设性接触。2013年9月24日,奥巴马在联合国的讲话中明确表示美国不寻求更迭伊朗的政权。2013年9月27日,奥巴马与鲁哈尼通电话,这是美伊之间自1979年以来最高层的接触。此后,美伊利用核谈判的间隙举行双边会谈。但在与伊朗进行接触的同时,奥巴马政府也加大了对伊朗的经济制裁,在伊核问题上不放弃对伊朗核设施进行军事打击的选项。

应该承认,伊核协议的签订暂时消除了美国在必要时为防止伊朗获得核武器而诉诸武力应对的一个威胁,奥巴马政府将之视为改变美伊关系的一个机会。奥巴马把伊核协议称为与伊朗的“历史性理解”。美国国务卿克里今年4月在达成核框架协议后称,如果我们消除了核问题中的这一问题,“它开始在某点上提供了改变的一个机会”。伊朗总统鲁哈尼在协议签署当天称,协议开始了伊朗与国际社会的“一个新篇章”,如果协定得到完全执行,将成为伊朗与国际社会关系的一个转折点,为伊朗和欧盟合作开辟一条新道路。因此,伊核协议的达成为美伊关系改善提供了一个难得的契机。

其次,协定的实施和监督过程为双方保持接触提供了一个管道和机制。根据美国的说法,在伊朗确实遵守协定得到证实之前,中间条约和制裁仍然有效;在下一个十年,伊朗必须遵守协议,才能进一步解除制裁。协定要求美伊外交官随着协定的实施和监督继续保持接触,这为两国在双边关系和其他问题上协商和合作创造了众多的机会。

最后,美伊在共同打击“伊斯兰国”方面具有共同的利益。在伊核谈判之余,美伊还集中就共同打击“伊斯兰国”极端组织展开讨论。这也为两国改善关系创造了一定的条件。

互为对手的状况不会改变

虽然伊核协议的达成开启了美伊关系的一个新阶段,但受制于众多因素的影响,美伊关系在短时间内难有明显的改善。首先,伊核协议签订之后,伊朗不会放弃“反美主义”,伊朗将继续致力于以政教合一的原教旨主义制度统一伊斯兰世界,输出“伊斯兰革命”;美国仍将以西方的民主制度、自由和人权的价值观继续推行“民主改造”中东的战略,美伊之间政治制度和意识形态的对立将影响双边关系的发展。

其次,美伊在中东地区的安全和战略利益冲突和相互间的战略猜疑也不会因一纸协议而得到缓解。中东是全球安全局势最复杂和动荡的地区之一,维护以色列的生存和安全、对阿拉伯世界的“民主改造”和反恐仍是美国的主要的战略目标,美国也不会放弃遏制伊朗的政策、坐视伊朗做大,这些不能不与伊朗产生战略利益上的冲突。

从现实情况来看,虽然伊朗外长扎里夫表示伊朗已做好准备与西方“为应对共同挑战开辟新的天地”,共同打击“伊斯兰国”武装,邀请西方国家“为这一共同战斗扩大资源”,但在美伊能否在反恐上开展合作,美国政府内不少人仍持怀疑态度。他们认为,伊朗数十年来一直支持中东恐怖主义,“没有理由期望它会因为一纸协定而改弦更张”。美国国务院发言人称,伊朗支持恐怖主义“仍是一个关注点”,核协议仅对伊朗核计划有影响,除非伊朗停止支持恐怖主义,否则相关制裁不会解除。此外,在伊核协议签订后,美伊双方也都没有停止推行双方的既定政策,这决定了在今后相当长的一段时期,即使美伊关系改善,相互之间互为对手的状况不会改变。

第三,美伊关系的改善还遭到美国在中东地区盟友的反对。在伊核问题上,以色列一向持反对态度,以色列总理内塔尼亚胡不止一次地宣称,一个核武装的伊朗是对以色列生存的威胁,以色列将不惜采取单方面军事行动防止伊朗拥有核武器。2012年9月,以色列总理内塔尼亚胡在联合国大会发言中,为以色列对伊军事打击划了一条红线,即伊朗储存了足够的丰度20%的浓缩铀。伊核协议达成后,内塔尼亚胡称这一协议为“一个历史性的错误”。以色列政治家和美国的亲以派正对美国国会施加压力,以使该协议不获得批准。

伊核协议达成还引发了美国在波斯湾盟国的担忧,波斯湾盟国担心伊核协议的签订将导致美伊关系缓和,从而削弱美国对海湾地区安全的义务,解除对伊朗的制裁将使得什叶派伊朗扩大其权力,强化对伊拉克什叶派民兵组织、叙利亚巴沙尔政权、黎巴嫩真主党的支持。为安抚波斯湾盟国,奥巴马在伊核框架协议达成后,于今年5月邀请海合会国家领导人到戴维营举行首脑会晤,专门讨论海湾地区安全问题。美国承诺将保障美国在海湾地区的利益,摄止和对抗“针对盟国和伙伴”的外来“侵略”。

最后,美伊改善关系还将面临两国国内政治的挑战。从美国方面来看,伊核协议将遭到美国国会共和党的一致反对,他们对该协议以放松对伊朗制裁换取限制伊朗的核开发立场持强烈批评的态度,指责该协议未能消除伊朗的浓缩铀项目,只是推迟伊朗开发核武器的路径,实际上是使伊朗的核技术和部分核能力合法化了;认为该协定将引发中东核军备竞赛,给美国和中东盟国的安全带来威胁;对伊朗能否执行协议持怀疑态度,表示将全力阻止该协定生效。民主党则对伊核协议表示谨慎的赞成,民主党参议员本卡丁称,“对伊朗无信任可言。在我们的审议中,我们需要确保谈判产生一个全面的、长期的和可核查的结果,并且一旦伊朗违反其承诺,迅速恢复对其的制裁”。

从伊朗方面看,伊核协议的签订也难以改变伊朗强硬派把美国视为敌人的立场,难以改变伊朗挑战美国在中东地区主导地位的政策、拒绝接受以色列国以及与美国盟国沙特阿拉伯的敌对关系。伊朗最高领袖哈梅内伊不断警告,反对美国是伊朗革命的“戒律”。伊朗伊斯兰革命卫队发表的一个声明称,摧毁美国的盟国以色列是穆斯林世界的最优先的目标。两国国内保守势力的阻挠对美伊发展关系形成了不小的阻碍。

伊核协议签订后,美伊之间互为对手的局面仍长期存在。

节选自《世界知识》201517    作者:张业亮     责编:范庆华       网编:付秀荣

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