在我们抵达东京时，日本媒体正热炒一宗涉及鸠山由纪夫首相的政治捐款新闻，其母亲以“贷款”的名义向分属民主党和自民党的两个儿子提供了至少一亿多日圆的政治捐款，被在野的自民党质疑鸠山母子在此过程中有逃税行为。虽然日本政坛经常爆出各类丑闻，领导人更替也十分频繁，但日本政府的管治能力依然如故，这要归功于日本的官僚体制。

课长手中握实权

据日本政府人士介绍，公务员特别是处于中层的课长（等于中国的处长）在决策过程和执行过程中有很大的权力，对政策的成败起到关键作用。几十年来日本的决策过程一直是自下而上（bubble up），由课长或副课长撰写政策草案，上报到局长、部长。高官未必真正了解具体情况，因此往往对送上来的报告“照单接收”，这意味著很多政策蓝图是课长级官员制定的。这次采访中有外务省官员谈到，以往麻生太郎做外相时，送上去的官方讲话他基本上全都“照念”。

对于课长的权威，我的深刻认识源于采访中听到的一句话。中日两国政府为扩大民间交流，决定从去年开始，四年内每年安排四千名青少年互访；从今年开始，三年内每年有一千五百名教师互访。外务省一位年轻官员在谈到上述情况时说，“垂课长非常重视与中国的民间交流”。“垂课长”是指外务省亚太局中国蒙古课课长垂秀夫，他应该被视为外务省处理对华事务的“操盘手”。 在北京，各部委的一般官员在对外介绍情况时，往往会说“张部长”、“李部长”对某件事或某个政策十分重视，甚至会提到温总理曾对某个事件作出过重要批示，但绝对不会介绍某位处长的看法，因为与日本的课长相比，中国的处长在重大政策上发言权很小。中国的体制是由上至下（trickle down），政策由中央定，说得更直接一点就是由中共中央政治局来决定。

各类报告勤送审

今年九月日本新政权上台后，鸠山首相提出要兑现竞选时的诺言，改革日本的官僚体制，让执政党的国会议员更多参与国家大政方针的制定，从制度上调整以往的决策过程。换句话说，日本要参照英国的模式，将决策权控制在首相及其内阁成员手中。

虽然民主党“向官僚机构夺权”的“硬仗”尚未开打，但日本的各级公务员已经感受到一定的压力。访日期间了解到，日本外务省几天前刚刚完成“调整”的第一个步骤：检讨财务预算。据悉检讨的内容包括外务省内各部门的财务支出情况，以及大使馆和领事馆等驻外机构的经费开支情况。

据日方官员透露，鸠山首相和冈田外相均高度重视日中关系，所以经常对外务省发出指示，并要求将大大小小各类的报告逐层送审，尤其是那些涉及敏感问题的报告。比如，对东海谈判的日方立场，外务省高层会逐字修改，逐字审定。但在有关“东亚共同体”之类比较宏观的政策上，高层会比较宽松，允许主管具体事务的官员提出方向性建议。总体来看，在日本政府的决策过程中，一贯严谨认真的公务员仍在扮演着重要角色，因为身居高位的政客在专业领域知识有限，对具体问题未必能准确“把握火候”，必须依靠公务员的经验。

但以往“大权在握”的中层官员难免会产生某种失落感，因为一些“个性鲜明”的民主党政客有时对他们提供的建议不予理睬。例如，民主党干事长小泽一郎率领六百人的庞大代表团访问中国，毫不理会华盛顿的感受。对此，外务省北美课的干部即使不赞成，但又能做些什么呢？