《征收条例》依然难以避免唐福珍悲剧

文/魏英杰

《物权法》刚出台，重庆上演了“史上最牛钉子户”事件；《国有土地上房屋征收和补偿条例》（下称《征收条例》）起草前，成都发生了“唐福珍自焚”的悲剧。必须承认，当年拯救最牛钉子户的并非《物权法》而是公众舆论；而如今这部《征收条例》一旦实施，恐怕也难以改变唐福珍这些人的命运。

修改或废除《城市房屋拆迁管理条例》（下称《拆迁条例》），自《物权法》实施后就有过动议。由于利益纠葛，相关立法工作迁延至唐福珍自焚悲剧发生。随后，北大五位学者联名致书全国人大，吁请审查和废除《拆迁条例》，这成了1月29日公布的这部《征收条例》（征求意见稿）的直接成因。彼时，社会舆论对此多表示热烈欢迎与支持，怎么也不会料到，满心欢喜换来的却可能是一团废纸。

幸好只是征求意见稿，不妨直言其中弊端。在我等看来，《征收条例》相较于《拆迁条例》最大的功劳，就是把民众充满怨念的“拆迁”一词成功地换成为“搬迁”。除此之外，无论从纸面上还是实际操作上，这部条例都没有什么实质性进步，甚至还接连退了好几步。征求意见稿不但未能直面当下社会现实，相反地还试图以文字游戏逃避现实。这样的立法行为，无疑是对法律的大不敬，更是对社会公众的一种欺骗。

征求意见稿厘定了出于公共利益需要的政府拆迁行为的范畴，并且将这一行为严格地局限于“国有土地上”。但这么一来，不仅将那些大量发生的集体土地上发生的暴力拆迁行为排除在法规约束之外，同时也把那些并非出于公共利益需要的所谓商业拆迁行为丢出这部条例以外。即将废止的《拆迁条例》没能厘清二者区别固然不妥，《征收条例》对此有所界定却又“顾此失彼”，显然同样不能让人信服。何况就此留下的法规空白何从填补，也不能不让人感到担忧。

退一步讲，就算《征收条例》仅就“国有土地上”涉及公共利益的政府拆迁行为作出规定并无不妥，这部条例本身也很成问题。其一，按照条例所界定的公共利益范畴（包括六项列举加一项概括条款），各级政府部门仍然可以无所顾忌地以公共利益为名行商业拆迁之实。譬如，条例第三条之“危旧房改造”一款，在实际操作中很容易成为政府部门大举征用土地的借口。其二，即将废止的《拆迁条例》明确规定“房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托”，而《征收条例》在这方面并未作出规定，等于默认了政府部门作为征收和拆迁主体的客观现实。这无异于给政府部门借国家机器打压反对拆迁者带来极大的便利。这就意味着，征收条例在避开商业拆迁、集体土地拆迁等焦点问题的同时，实际上还大大强化了政府拆迁行为的合法性。

再退一步讲，就算可以不管集体土地，就算可以不管商业拆迁，《征收条例》依然难以避免类似唐福珍自焚等拆迁悲剧。要知道，当时成都有关部门对唐福珍家进行强制拆迁，就是因为一条市政道路经过此地。根据征求意见稿，这既符合公共利益的需要，而且政府部门在这种情况下也可以进行“强制搬迁”（这个名词可谓此番立法的一大创举）。这就是说，今后像唐福珍这样的人，仍然难以找到权利救济的可靠渠道。因唐福珍自焚而启动的此番法规修改，实在太具有讽刺意味了——难道这次修改拆迁条例，仅仅是为了和《物权法》接轨吗？

《征收条例》（征求意见稿）的最大毛病，就在于它仍然是在政府行为框架下力图进行自我纠偏的一个产物。在这里，政府部门既是利益既得者，又是拆迁行为和纠纷处理的主体。很显然，当前发生的大量拆迁事件中，主要矛盾就在于（公共利益异化为）政府部门利益和个人利益之间的冲突。政府部门角色混乱，既是运动员又是裁判，你能指望它能够秉公执法吗？

从根本来讲，这部条例和《宪法》、《物权法》保护私产的精神是背道而驰的。因此，制定《征收条例》除进一步界定公共利益外，更为重要的是高举私产保护的旗帜。只有突出私产保护，并将其优先放到公共利益之前，个人财产权才能得到足够的重视，真正的公共利益也才能有效达成。遗憾的是，这部征求意见稿只强调公共利益，却偏偏弱化甚至放弃了对私产保护的责任，因而无论再怎么界定和厘清公共利益，还是会出现政府部门假借公共利益之名实现“非公共利益”目标的现象。

这一切，正应了美国前总统里根的一句名言：“政府不是问题的答案，而是问题的本身。”

2010年1月29日