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以积极财政政策推动结构性改革 ——中国财政科学研究院院长、博士生导师刘尚希访谈录

2016-07-27 08:27:45 编辑 删除

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以积极财政政策推动结构性改革

——中国财政科学研究院院长、博士生导师刘尚希访谈录

《新财苑》总编辑  马善记

最近,从相关媒体上看到了中国财政科学研究院院长刘尚希在中国人民大学《中国宏观经济分析与预测》2016年中期———供给侧结构性改革下的中国宏观经济论坛上的讲话,受益匪浅。为了让更多的人了解当前积极财政政策的内涵积极财政政策的转向等知识点,笔者以刘尚希院长的讲话为蓝本,对他本人进行了书面采访。

刘尚希院长开宗明义地说,积极财政政策不能局限于经济政策、通过更多地花钱来扩张,而是应推进全面的体制机制创新,与国家治理现代化这个总目标紧紧勾连在一起。

关于当前积极财政政策的内涵

刘尚希院长认为,当前积极财政政策的内涵与1998年、2008年不同,这表现在两个方面:一是目标不同。以前的积极财政政策目标是拉动增长,使经济增长回到过去的高水平;现在是稳增长,旨在避免经济增长快速下滑硬着陆,并通过稳增长来推动结构性改革。一个“拉”,一个“稳”,其差异很明显。这使财政政策在操作上、内容上都会不同。要拉动经济增长,就得要大幅度的扩张,而稳住增长,那就不需要强刺激。相对于结构性改革,稳增长也是手段,为结构性改革创造条件,在结构性问题上发力。不理解这个区别,就会对当前积极财政政策的评价产生偏差。二是内容不同。过去的积极财政政策主要是依靠投资,当前的积极财政政策更多是降负。也就是说,过去侧重在支出侧,现在侧重在收入侧,清费减税,当然必要的支出也是需要的。所以,当前的赤字跟以往的赤字性质上有差别,以往的赤字更多是因为投资扩张形成的缺口,叫扩张性的赤字,而当前的赤字更多是因为减税形成的赤字,可称之为减税性的赤字。从量上来看没什么区别,但其含义不同。

关于积极财政政策的转向

  在刘尚希院长看来,当前积极财政政策有两个转向:一是从总量性政策转向结构性政策,二是从经济政策转向经济政策与社会政策相结合。这与当前的情况、条件和改革发展趋势是紧密联系在一起的。

  首先转向结构性财政政策

  当前面临的问题主要是结构性问题,所以要从总量性财政政策转向结构性的财政政策。总量性财政政策的学理支撑是现代宏观经济学,是大家熟悉的消费、投资和净出口“三驾马车”分析框架。相对于我国现阶段来看,这个分析框架的局限性越来越明显,总量性的政策也越来越不相适应。结构性财政政策的学理支撑是国家治理结构的分析框架,这个分析框架超越了经济学和宏观调控思维。结构性财政政策要置入国家治理结构之中,才能讲得清楚。国家治理结构有三个基本维度的关系:政府与市场的关系,政府与社会的关系以及中央与地方的关系,这三个维度的关系整合在一起,构成了国家治理结构的基本分析框架。

  政府与市场的关系,是要解决政府与市场分工合作中缺位、越位以及错位问题。比如在市场的监管上,政府存在着缺位。政府监管的标准偏低,能力不足,导致市场逆向淘汰,品牌、品质上不去,落入一个低水平陷阱中难以自拔,其后果就是消费外流,不仅是奢侈品、日常生活用品,而且教育、健康等服务消费,也大量外流。如果假冒伪劣产品,甚至损害消费者健康的产品和服务都可以在市场上存在,都能够赚钱,谁愿意去花时间和成本去做安全的、有品质的产品和服务?在这种情况下,财政政策如果当作一种经济政策去刺激经济,其产生的结果将会进一步扭曲市场,导致资源配置效率、使用效率受损。当前出现的产能过剩,劳动生产率下降,就是这样形成的。

  政府与社会的关系从总体上没有实质性的突破和进展,依然还是计划经济体制的延续,尽管一些局部的改革、微观的改革有进展也有一些成效,但整体框架并没有真正搭建起来。比如事业单位,依然依附于政府的各个部门,这与过去国营企业依附于政府的各个主管部门是类似的。这涉及到社会微观基础的构建。市场体制的微观基础是各式各样的企业,社会体制的微观基础是各种社会组织,事业单位改革应该向自治的社会组织方向转变,实现政府与事业单位的分离。同时,放开民办社会组织,实现事业单位与民办社会组织的融合发展,激活社会活力。在政府与社会关系改革不到位的情况下,财政政策很容易转化为一种单纯的福利政策。过去10多年来,财政的社会性支出增长很快,实际上演变为一种依靠财政的福利政策,社会发展的体制并没有根本性的变化。

  中央与地方的关系涉及到分级治理的问题,与财政政策关系密切。财政政策一般是中央的政策,地方主要是执行。如果从行为角度来考察,地方也有相对独立的区域财政政策,只是在中央财政政策的遮盖下没有显现出来。僵死企业的存在,与地方财政政策有内在关联。招商引资、支持战略新兴产业、推进城镇化、改善资源与环境等等,都离不开地方财政政策。转向结构性的财政政策,与地方作为治理主体的作用是密不可分的。

  把三个维度整合起来看,积极财政政策、结构性改革与国家治理结构重塑构成内在的逻辑关系。具有短、中、长期衔接作用的结构性财政政策,支持的不只是稳增长,而是结构性改革;通过一步一步的结构性改革,实现国家治理结构的系统性重塑,进而实现国家治理体系和治理能力的现代化这个改革总目标。

  其次转向经济社会政策

  当前的积极财政政策不是凯恩斯理论框架下的积极财政政策,而是涉及到经济、社会以及整个国家治理多个维度的财政政策,是从总量性财政政策转向结构性财政政策。与之伴随的一个转变就是从单纯的经济政策转向经济社会政策。这意味着财政政策的内涵不仅仅是经济刺激手段,而且是重要的社会激励措施。

  一个国家的建设与发展,既需要经济刺激,也离不开社会激励。如果说经济刺激是基于物质利益原则,那么,社会激励则是在这个原则基础上的精神激励。人不只是追求物质生活,更需要精神生活。前一个方面依靠经济发展来解决,后一个方面则要靠社会发展来实现。一个社会的文明进步,显然不只是用物质生活发达程度来标识的。作为社会政策的财政政策,其作用不是体现在物质层面,而是社会的公平道义。公道,是一种泛在的公共精神,是每一个人都需要的必需品。财政的社会性支出以及藉此提供的各项公共服务,如安全、教育、文化、医疗、就业、社保等等,都是凭借物质手段来提供社会公平道义。

  在以市场经济为基础的社会,公共服务是每个人的必需品,而又很难依靠市场、社会来独自解决,财政政策就不可或缺。不断被强调的社会政策要托底,就是靠财政来实现的。在当前财政日子越来越紧的条件下,托底的含义就不只是低保和救济,而是要保障最低限度的公共服务。公共服务,既可以视为一种物质福利,也是实现人自身发展(包括素质、技能、能力和精神)的条件。用另一个概念来表达,也可以说是政府的人力资本投资。人力资本在现代社会比物质资本更重要,对一个家庭、群体、地方以及国家来说,都是如此。在市场经济条件下,社会的公平道义是以社会个体的机会公平为核心的,而对每一个社会个体来说,人力资本是机会公平的前提。教育培训、健康保护、社会保险、社会救济等都是人力资本形成的来源。明乎此,公共服务就变得十分重要,是创新发展的基础。不同时期的公共服务政策,实际上就是作为社会政策的财政政策来确定的。这可以撬动社会体制改革,优化社会结构,促进社会发展。就此来看,财政政策对推动社会领域的结构性改革具有不可替代的作用。

刘尚希院长强调,公共服务的公平提供,促进人力资本积累,实现机会公平,可以产生强大的社会激励。但通过政府提供的公共服务,也可能转向另一面,负向的社会激励。当公共服务视为单纯的福利政策时,这种情况就会发生。福利是和资格、权利联系在一起的,公共服务一旦转化为福利概念,财政政策就会偏向做“好事”、送“红包”,给民众输送眼前利益,如滥发各种各样的补贴和不加控制地涨钱。这样一来,公共服务促进人力资本积累的作用就会弱化,机会公平的实现路径就会变得很窄。同时,还会带来“福利病”,社会的惰性增加,社会的活力减弱。对我国来说,落入“中等收入陷阱”的风险就会扩大。就此而言,财政政策转向经济社会政策,必须高度重视这种公共风险。

关于财政政策为什么要转型的问题

  刘尚希院长认为,财政政策要服务于结构性改革,就必须跳出单一的经济思维,不能把它仅仅当成反周期的宏观调控政策来使用。结构性改革不是直接去调产业结构,而是推动国家治理现代化,理顺前面所说的三个维度的关系,形成新的体制结构或治理结构。用财政政策推动结构性改革,就是我们常说的要“花钱买机制”。在过去实行积极的财政政策,主要是积极花钱。而当前的积极财政政策则不只是花钱,而是要积极促进新的体制机制的形成,推进政府治理、经济治理、社会治理变得更善、更优。这样,积极财政政策就把短期目标和中长期目标结合起来了。

  治理是包容性的,对于旧体制中各领域存在的各种各样的排斥、歧视、不平等,都要通过结构性改革来加以消除。在市场领域,首先要消除不平等竞争。与各部门政策相关的各种补贴政策,以及地方的各种变相、隐性的优惠政策,都是妨碍平等竞争的。应对此尽快清理、规范。积极财政政策的目标应有更高的追求,不只是花钱扩张,落脚点要放到结构性改革上来。这意味着要涵盖社会领域,包括科技、教育、卫生、文化等方面的体制机制改革。与过去不同,积极财政政策还要促进社会改革,消除社会领域的各种排斥现象,如户籍、身份等带来的机会不公。促进社会机会均等,社会才有活力,创新才会产生,效率才会提升,经济发展才有后劲。

  刘尚希院长最后强调,我国的发展已经到一个整体发展的阶段。整体发展,不同于局部发展。在人均国民生产总值很低的条件下,率先发展经济是正确的选择。而现在,人均收入已经到了世界的中等水平,只是抓经济,则难以再上台阶。如果把经济、社会比作两条腿,一条腿长,一条腿短,则整个发展就会慢下来,变得不可持续。因此,发展的整体性,要求作为国家治理基础的财政必须摆脱单一的经济思维,积极财政政策再也不能局限于经济政策、通过更多地花钱来扩张,而是要推进全面的体制机制创新,与国家治理现代化这个总目标紧紧勾连在一起。

(原载2016年7月号《新财苑》)

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马善记

◆马善记,湖北浠水县人,华中师范大学硕士研究生毕业,武汉纺织大学客座教授,襄阳市财政科研所所长,《新财苑》总编辑,著名写手,知名娱评人,经济师。  ◆学生时代开始发表文章,迄今已在《人民日报》、《经济日报》、《瞭望新闻周刊》等数百家报刊上发表文章逾5000篇,著书9部。  ◆多家电视台节目嘉宾,多家门户网站名博,多家报刊特约评论员,多种比赛活动评委。

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