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薛力:中国需要一个什么样的南海?

2017-06-19 07:57:42 编辑 删除

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本文2017年6月19日发表于FT中文网,与13日面世的“中国应抓住时间窗口推行南海新方略”是姊妹篇。由于有趣的小原因,“妹妹”比“姊姊”先出生了。本文FT版的链接是:http://www.ftchinese.com/story/001073049?full=y 


本文为“一带一路与中国外交转型”系列评论之二十一

 

中国需要一个什么样的南海?

 

  

 

南海最近风波再起:美军派出驱逐舰“杜威”号(USS DeweyDDG-105)于524日进入南沙群岛美济礁周围12海里海域,以比较独特的轨迹行使,停留1.5小时并进行了“抢救落水人员”演练。

 

“杜威”号此举除了美国国内因素外,还有塑造“美济礁不是岛屿”的国际认知、避免客观上承认中国对美济礁的主权、挑战中国的主权主张、维护美国海军的关键利益等考虑。此举显然不属于无害通过。五角大楼的说法也是:这是在执行“航行自由行动宣示”(FONOP)。这是特朗普上台后的第一次,而且发生的背景是:海湖庄园会晤后、中美关系整体好转、不时就一些热点问题进行协调。因此,此次行动稍显“突兀”,并引起了研究界与媒体界的一番争论。问题是,这样的“行动”肯定还会发生(马蒂斯防长已经在今年“”香会上明确表明了这一点),甚至不排除在一些南海岛屿(islands)周围发生性质更为清楚的“有害通过”,那时中国怎么办?是继续目前的应对模式,还是通盘考虑后进行系统应对,并在必要时进行强力应对?

 

中国的南海主张分析

 

中国在南海的应对,很大程度上取决于对南海的战略定位:内水?领海?领海加专属经济区?领海加专属经济区(与大陆架)加公海?群岛水域?公海?

 

1.少数人士认为,南海的大部分属于中国的内水,南海断续线(即九段线)等同于陆上的国界线,断续线外还可以主张领海与专属经济区。为了实现这种主张,他们主张在九段线的性质上继续保持模糊,直到中国实力足够强大时时,即,中国建立起了一支能压服美国及其盟国的海空力量。这种主张下,中国在南海的利益实现了最大化。问题在于:这与中国政府迄今为止所宣布的官方立场不一致,并且会被全世界看作“禁止反言”的典型,引发周边国家的普遍疑虑,东盟声索国很可能因此将全面倒向美国。美国将利用这个机会带领盟国与其他国家全面挑战这种主张,把中国“坐实”为全球秩序的破坏者,并把中国“困在”南海。中国的崛起进程因而被打断。因此,这种主张并不可行,也严重违背中国的整体长远利益。

 

2.很少有人认为,南海九段线内是领海,因为东沙、中沙、西沙与南沙四大群岛覆盖的水域有限。而且,大部分南海岛礁不大容易确定公认的领海基线,进而确定领海与专属经济区。因此,难以把南海确定为“领海加专属经济区”。

 

3.“南海岛礁最多拥有12海里领海,其余水域属于公海”的观点,从理论上看,将消解“声索国主张的水域重叠”难题,声索国只需就岛礁归属达成协议即可,并捎带划定领海基线。这种做法也是域外国家特别是美国所欢迎的。部分东盟声索国学者与官员同样持这种观点。“南海仲裁案”裁决正体现了这种思路。但这政治上很难成为东盟声索国正式的共同主张,也与东盟声索国的现有法律相冲突。中国学者很少持这种观点,中国政府的主张也非如此。

 

4.一种观点认为,中国是以群岛整体来主张专属经济区与大陆架,划定西沙群岛的领海基线是个证据。2011年中国给联合国秘书长的照会第三点也表明,“中国主张南沙群岛整体有权产生专属经济区及大陆架”(见高圣惕《论南海仲裁案裁决在管理权及可受理性问题上的事实与法律谬误》)。

 

《联合国海洋法公约》第四部分对“群岛国”的定义、权利、责任等进行了规定。这是印尼、菲律宾等国家努力的结果。那么,大陆国的远洋群岛是否可以享有类似的权利?有研究表明,目前20多个拥有远洋群岛的国家,做法各不相同,但普遍均比照“群岛国”的做法,采用直线基线法沿最外缘岛礁划出领海基线。针对南沙群岛,有学者认为,“未来划定南沙群岛基线时可以分成2-3个岛群分别划定直线基线”(参见郭静与刘丹《论群岛制度与大陆国家远洋群岛的实践》)。

 

上述观点尚未获得官方背书。如果南海四大群岛分别划出领海基线且主张各自的专属经济区,九段线将被实质性地虚化,这将是一个重大的政策调整。中国的公务船这些年是沿着九段线巡航的,提示中国将线内区域当作“管辖水域”。

 

5.把南海海域看作“领海加专属经济区(与大陆架)加公海”的主张符合中国的主张。中国的立场是:“中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权,并对相关海域及其海床和底土享有主权权利和管辖权”(见200957号与2011414日中国向联合国秘书长提交的两份照会,编号分别为CML/17/2009CML/8/2011),“中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权”(见2016119日《中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》),“中国对南海诸岛的主权和在南海的相关权益,是在漫长的历史过程中确立的,具有充分的历史和法理依据”,“中国南海诸岛拥有内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架。此外,中国在南海拥有历史性权利”(见2016713日国务院新闻办《中国坚持通过谈判解决中国与菲律宾在南海的有关争议》白皮书)。但中国迄今没有明确“附近海域”与“相关海域”的具体范围,也没有阐明南海断续线的内涵与公布断续线地理坐标。中国认为西沙群岛与中沙群岛不存在岛礁归属与海洋权益争端,但承认南沙群岛存在此类争端。

 

确定岛礁归属后才能进行海洋划界。目前中国大陆、中国台湾、越南、马来西亚、菲律宾控制了数量不等的南沙岛礁。众所周知,以和平方式解决南海争端必然是互相让步。很难让任何声索国完全放弃其所占岛礁。如果以非和平方式解决,则需要考虑南海在中国国家利益中的重要性,以及为此所支付的代价。如果把核心利益、重要利益、一般利益、次要利益分别类比为人体的大脑、手臂、手指与毛发,则核心利益不可退让,其他几种利益均可以退让与交易,因为国家为非核心利益所能支付的代价是有限的。这是各国通例。一国拥有的土地可分为“核心部分”与“边缘部分”,其中位于边远地区的关键岛屿、港口、要塞等也属于“核心部分”。对中国来说,新疆、西藏、台湾无疑是“核心部分”,而南海岛礁的重要性则弱于上述土地,其重要性到不了“大脑”的程度。因此,为南海而与美国为首的多国部队大打一战并无必要。那么,小打一战如何呢,比如说,速战速决,把被占领的四十多个岛礁夺回后立马休战?

 

南海争端与崛起方略

 

基于战争所带来的长期综合影响,中国需要对此进行仔细的评估。关键的一点是:意识到南海问题首先是战略问题,其次政治问题,然后才是法律问题。处理南海问题不能“就南海论南海”,而要“跳出南海看南海”。也就是说,不能只考虑如何在南海实现本国利益最大化,而要考虑:如何处理南海争端才有利于中国崛起为综合性世界大国。这意味着,中国需要在通盘考虑的基础上处理南海问题,至少要考虑以下几点:“一带一路”建设与南海争端孰轻孰重?如何协调“建立周边战略依托带”与“维护南海主权与海洋权益”的关系?全球海洋利益与南海海洋利益如何兼顾?如何协调东海、南海、黄海的海洋主张,并让南海问题有助于台湾问题的解决?如何看待南海争端在中国-东盟关系中的位置?

 

1.“一带一路”是本届中国政府确定的对外关系顶层设计,也是中国崛起为综合性全球大国的现实途径,体现了中国长期对外战略构想。因此,南海问题上的政治与外交应对、法律工具的使用等等应服务于上述战略构想。南海目前虽然处于相对平静期,但南海争端已经成为影响地区安全与稳定的一大因素,是美国实施“地区力量再平衡”的一大抓手,南海问题已经实质性地影响到“一带一路”(特别是海丝)建设在东盟国家(特别是东盟声索国)的落实。为此,现有的“南海方略”应该从“维权维稳之争”转向“设计多边共赢方案并主导争端解决进程”,未来几年是中国确定新的“南海方略”的时间窗口。笔者将在下一篇文章中专门论述这个问题。

 

2.如何协调“建立周边战略依托带”与“维护南海利益”的关系?在周边选择一些支点国家以构建战略依托带,是中国成为综合性世界大国的一个必要环节。从全球战略协作的角度,俄罗斯是支点国家;从向西开放、构建欧亚大陆桥的角度看,或许哈萨克斯坦是支点国家;从全方位合作的角度,巴基斯坦、柬埔寨、老挝是支点国家;从技术引进、产业升级的角度看,韩国可望成为支点国家;而从经济合作潜力、海丝枢纽建设、多边合作平台构建的角度看,东南亚国家无疑是重点,其中泰国、马来西亚可望成为支点国家。而东南亚国家最关心的地区安全议题就是南海争端。南海问题已经成为他们观察中国外交政策走向的一个风向标。

 

中国是最大的南海沿岸国家,在推进南海争端解决上的分量是其他声索方所不能比拟的。中国如果能提出一个争端解决方案,既坚持了自己的主要利益,也兼顾其他声索方的主要关切,东盟国家特别是声索国对中国的安全疑虑将明显减少,他们对域外大国的安全依赖将减少,而其他周边国家对中国的信任也将不同程度地提升。

 

大国在崛起的过程中引发周边国家的安全疑虑是普遍现象,在这个过程中,提升自己的吸引力是必修课。为此,需要减少它们的安全疑虑、增加它们的信任度。而2009年以来中国的南海应对,在这些方面效果并不明显,中国长期以来高度克制的一面被忽略了(如不在南沙海域开采油气、修机场,并限制陆域吹填的规模与范围),外界聚焦的是中国的维权行为,并将之形容为“assertive”。在中国台湾淡化“历史性水域”主张、越南放弃“历史性权利”主张后,中国大陆成为唯一坚持“历史性权利”的南海争端声索方,并因为对这一概念缺乏定义而在众多场合频频遭受攻击与批评。“迫使中国清晰化南海主张”已经成为美国南海战略的一大目标,并获得东盟许多国家的认可与支持。

 

3.全球海洋利益与南海海洋利益如何协调?中国的海外利益在快速扩展,海洋利益在急剧增加,一只强大的蓝水海军正在成型。综合性世界大国的建设离不开海洋权益的支撑。从开发与管理的角度看,陆地与海洋的最大差别在于陆地的排他性与海洋的开放性。在开放环境下,比其他国家更好地利用海洋,是海洋强国的显著标志。对海洋强国来说,无疑要谋求全球公海越大越好,并限制沿岸国对专属经济区与领海的权限。这意味着中国的海洋主张,不能仅谋求在近海实现海洋利益最大化,而要考虑在全球实现海洋利益最大化。因此,中国的海洋主张要有普适性,以便作为全球海洋管理制度的主要建设者与领导者之一,在全球实现海洋利益的最大化。

 

把南海比喻成中国的“澡盆子”或“游泳池”并不恰当。但一定意义上可以说,几个近海海域乃中国在全球大洋“戏水”的“热身地”。如果两地的游戏规则完全不同,或者为“热身地”制定特别规则,则达不到“为全球戏水而热身”的目的,将变成“为热身而热身”。中国已经意识到这一点,地中海军演、穿越塔纳加海峡、出现在夏威夷周围专属经济区、加大“前出”宫古海峡的频度等,都表明中国的海洋政策正在发生调整。

 

因此,在处理南海争端的过程中,宏观上需要协调“南海的权益主张”与“非南海的权益主张”,微观上不宜太强调“限制其他国家在中国专属经济区的军事活动权”与“为自身战略核潜艇谋求足够的活动空间”。

 

4.如何协调东海、南海、黄海的海洋主张?中国目前的海洋主张不够清晰:在黄海的主张基于国际法特别是公平原则;在东海的主张基于国际法特别是大陆架自然延伸原则;在南海的主张则基于国际法与历史性权利。这是不够的。韩国认为中间线原则体现了公平原则,中国的公平原则具体是什么?日本认为冲绳海槽并非大陆架的终点,而是偶然的地理凹陷,中国怎么从科学上回应日本的看法?历史性权利主张已经存在一代人,能不能集中全球智慧予以清晰化?只要下决心去做,大有可能。这将明显促进海洋争端的解决,也消解了不同主张之间的张力、减少了外界疑虑。“黄海的主张基于经调整的中间线,东海的主张基于中间线与大陆架相结合,南海的主张基于国际法加上清晰化的历史性权利”,是比较现实的做法,应该成为中国海洋政策调整的主要方向。

 

黄海划界因为涉及中、朝、韩、日等多国,与东北亚复杂的安全与战略环境相勾连,目前处理尚未成熟。东海争端处理的难度更大,这不仅仅因为钓鱼岛处于日本的实际控制下,还因为日美同盟的存在、中日间正经历力量对比的变化、两国不同的战略取向(中国的大国崛起与日本的“国家正常化”)、历史恩怨、领导人个性、缺乏改进政治关系所需的必要信任度等多重因素。相形之下,南海是中国可以更好发力的海域。在南海争端中取得的进展,也有助于东海与黄海争端乃至台湾问题的解决。关键在于中国领导层在通盘考虑后作出决策,大力推进南海问题解决进程。

 

对中国来说,台湾问题的重要性无疑高于南海问题、东海问题与朝核问题。但中国在朝核问题、东海问题上可以发力的空间有限,南海问题就成了现实选项,而且迫切性在凸显。考虑到区域外大国特别是美日在南海问题上的介入、蔡英文根深蒂固的“台独”偏好,中国在处理南海问题时,就不能不考虑如何“拉住”东盟、防止东海问题与南海问题联动、并为台湾问题的解决“减负”。

 

5.如何看待南海争端在中国-东盟关系中的位置?在处理南海争端时,东盟国家特别是东盟声索国侧重“管控分歧”,而中国侧重于“强化合作”。为此,东盟声索国力主尽快制定“南海行为准则”。而中国认为南海争端的解决是个长期过程,“南海行为准则”无法消除争端,更现实的做法是:强化合作,做大共同利益的“蛋糕”,通过功能领域的合作增进互信,最后导向南海问题的解决。为此,中国整体上把南海问题当作中国-东盟关系的一部分来处理,不希望这一问题影响到双边合作的强化。但是,也顾及到东盟特别是其声索国的关切,推出了“双轨思路”,适当加快了“南海行为准则”的制定进程,于2017518日与东盟十国审议通过了“南海行为准则”的框架文本。这比预定的截止日期提前了一个多月。这是一个“全面的、照顾到各方利益和关切”的文本,包括前言、目标、原则和基本承诺等内容。但这个内部文件“只涉及相关要素,还不是具体规则”,“准则”是否具有法律约束力、适用海域、是否建立争端解决机制等问题,将留待下一步磋商。可以预期,如果在这些东盟声索国十分关注的问题上没有取得某种突破,“准则”的效用将受到影响,他们将坚信:中国还是不愿意置身于一个有较强法律约束力的多边制度框架内,可能还会凭借实力采取一些单边行动。作为应对,他们很可能强化与域外国家特别是美国的安全合作,与中国的经济、安全合作将受到影响,即影响到“一带一路”在东南亚的落实。因此,对于中国来说,“进入有法律约束力的多边框架、在框架内推进南海争端的解决进程、落实‘一带一路’建设”也就成了必须考虑的问题。

 

 

 

中国目前的主张是:拥有南海诸岛的主权,这些岛礁拥有国际法赋予的权利,并且在南海享有历史性权利。为了管控分歧、推进南海问题的解决,中国提出了“双轨思路”,并适当加快了“南海行为准则”的制定进程。南海争端虽然目前处于相对平静期,但已经成为中国与东盟关系的短板,并影响到“一带一路”建设在东南亚的落实与东南亚海丝枢纽建设。东盟的整体趋势是“安全靠美国”,中国需要着手扭转这个趋势。中国-东盟经济关系的强化无法消除南海争端。美国也把南海问题当作实施区域力量平衡的抓手,不断通过航行自由行动宣示引发南海紧张。但是,作为崛起中的大国,中国在处理南海问题时,有必要跳出南海看南海,制定出新的南海方略,服务于中国崛起为综合性世界大国的战略目标。有了比较清晰的方略,具体应对上将有更大的转圜空间,对东盟不妨身段更柔软,以增加吸引力、减少他们的安全疑虑并增加信任;对美舰则必须软硬结合,特别是强化硬的一面。

 

至迟从201510月“拉森”号进入渚碧礁周围12海里事件起,美国的行为已经成为南海局势周期性紧张的主要根源。中方的直接应对一般是派出军舰进行“识别查证、警告驱离”。此次对“杜威”号亦然。这是不够的,很可能让美国得寸进尺。中国有必要针对美国反复进入“12海里”进行所谓航行自由行动宣示之举,清晰表明自身的立场、感受与决心:这明显违反了中国法律且带有羞辱崛起国的味道,美国不应该忘记1988年的黑海事件。

 

(作者为中国社科院世经政所国际战略室主任、研究员,中国南海研究院兼职教授。本文的写作受益于以下人士:刘丹博士、张洁研究员、胡波博士、张锋博士与其他若干人士。谨表谢忱)






 

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薛力

政治学(国际政治学)博士,中国社科院世经政所国际战略室主任,研究员、硕士生导师、中国南海研究院兼职教授。xueli@cass.org.cn,研究兴趣为国际战略与中国外交,近期比较关注南海问题与一带一路。

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